INTRODUÇÃO

A gestão tributária municipal no Brasil é um tema que reflete as tensões e possibilidades que os municípios de pequeno porte vivem, e na capacidade e interesse da população em participar ativamente das ações governamentais, já eu em municípios menores, as relações sociais tendem a ser mais próximas e informais, o que pode, por um lado, facilitar a comunicação entre a gestão e os cidadãos. No entanto, por outro lado, pode gerar uma maior tensão e envolvimento político/partidário que pode prejudicar e aumentar as tensões entre governo e cidadão, prejudicando o envolvimento social nas ações da gestão, como audiências públicas ou conselhos municipais. A falta de informação clara e acessível sobre a gestão tributária causa impactos na vida cotidiana desestimulando o engajamento da comunidade.

Segundo o Poder 360 (2023), o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no Brasil possui 3.935 cidade com 20.000 habitantes ou menos, representando um total de 70,6% do total dos 5.570 cidades brasileiras, isso significa que a maior parte do Brasil é onde se concentram populações socioeconomicamente vulneráveis, estruturas administrativas frágeis e consequentemente tendo uma maior dificuldade para gerir seus recursos públicos. Nesse contexto é que surge a participação social como instrumento potencial para legitimar as políticas fiscais locais e ampliar o controle cidadão sobre os recursos públicos.

A Constituição Federal do Brasil (1988) em diversos artigos, como os artigos 19, 30 e 156, consagrou a descentralização administrativa e deu autonomia aos municípios, atribuindo suas competências tributárias como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), eles são a espinha dorsal da arrecadação e aplicação dos recursos das prefeituras, permitindo a oferta de serviços essenciais à população. No entanto, em pequenos municípios, a efetivação dessa autonomia se choca com barreiras como a baixa qualidade técnica, a limitada participação da sociedade nas decisões fiscais e a dependência de transferências federais, esses desafios ainda se agravam com o analfabetismo funcional, a ausência de canais institucionais de diálogo que é precário nestes pequenos municípios e a percepção negativa da comunidade sobre a aplicação dos tributos. Por isso, além desses impostos, foi instituído aos municípios nos artigos 158 e 159 o direito a uma parte da arrecadação dos impostos estaduais e federais, como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto de Renda, e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que segundo Lustoza (2024, p.19) “é a principal fonte de receita da maioria dos municípios.”.

Nesse cenário a participação social surge como um instrumento potencialmente transformador no controle cidadão dos recursos públicos e aplicação da arrecadação dos tributos municipais de forma eficiente e eficaz, com transparência e justiça fiscal, como diz Ramos (2010), a participação da sociedade na atuação das políticas públicas é cada vez mais relevante, com o cidadão adquirindo o direito de acompanhar e legitimar onde está sendo aplicado os recursos públicos, tendo mais transparência e podendo combater a corrupção, uma vez que, tanto o controle social quanto a transparência são importantes e se integram. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar nº 101 (Brasil, 2000), em seu artigo 48, reforça essa ideia ao exigir transparência e incentivar a realização de audiências públicas com a participação popular, sabendo que essa participação social é essencial na discussão do planejamento orçamentário e as políticas tributárias, buscando promover maior responsabilidade e controle social assegurando que se tenha uma população bem-informada sobre a arrecadação de tributos e sua aplicação. Outra lei que fala das audiências públicas para fortalecimento da participação dos cidadãos nas decisões da gestão pública municipal é o Estatuto das Cidades (Brasil, 2001) Lei nº 10.257, que estabelece a audiência pública como um instrumento de gestão participativa, especialmente no planejamento urbano e fiscal, citados nos artigos 2º, 39, 43 e 44.

Nesse ponto, a participação social é de suma importância no controle e aplicação da arrecadação dos tributos municipais, uma vez que a realidade dos municípios de pequeno porte revela um abismo entre o previsto na legislação e sua implementação na prática. Como diz Madeira (2010, p.05) “A Administração Pública é a atividade de gestão dos interesses e das necessidades em benefício da coletividade.” Portanto a participação social na gestão pública em municípios pequenos oferece oportunidades valiosas, aproximando a gestão e os cidadãos facilitando a construção de um diálogo mais direto e identificando soluções mais adequadas com a realidade local.

O objetivo geral deste trabalho é analisar os desafios e as potencialidades da participação social na gestão tributária municipal em municípios de pequeno porte no Brasil, não apenas identificando os problemas, mas também propor soluções e estratégias para um engajamento cidadão efetivo e transparente, contribuindo para o fortalecimento da democracia local e da cidadania fiscal, enquanto os objetivos específicos incluem, identificar os principais desafios que dificultam a participação social efetiva na gestão tributária municipal em municípios de pequeno porte, investigar os mecanismos e as estâncias de participação social atualmente existentes na gestão tributária em municípios pequenos e propor estratégias e recomendações para o fortalecimento da participação da sociedade na gestão dos tributos em municípios pequenos.

Para compreender melhor os desafios e as potencialidades da participação social na gestão tributária municipal em municípios de pequeno porte no Brasil, foi adotado uma metodologia qualitativa fundamentada em uma revisão bibliográfica de estudos de caso e pesquisas acadêmicas que abordam o tema, demonstrando que a participação social não é apenas um ideal normativo, mas uma necessidade estratégica para romper o ciclo de ineficiência e desconfiança que marca a gestão tributária em boa parte dos pequenos municípios.

FRAGILIDADES INSTITUCIONAIS NA GESTÃO TRIBUTÁRIA PARTICIPATIVA

As estruturas das instituições em municípios de pequeno porte é uma das principais dificuldades da participação social na gestão pública. Superar essas dificuldades requer um grande esforço conjunto da gestão municipal, sociedade civil e de todas as esferas do governo, investindo em capacitação, infraestrutura, transparência e mecanismos que garantem a pluralidade e a efetividade da participação dos cidadãos. 

Fiori e Ramos (2024) dizem que em municípios de pequeno porte, existem inúmeras dificuldades justamente na disponibilidade de mão de obra por serem cidades pequenas, não tem servidores especializados em finanças ou tributação, salários baixos e poucos profissionais têm a ambição de seguir carreira na administração pública. Isso se agrava pela rotatividade de gestores municipais e pela falta de continuidade das políticas públicas descontinuando projetos tributários bem sucedidos, levando a perda de conhecimento acumulado e a necessidade de recomeçar o processo, o que também compromete uma gestão tributária mais eficiente e participativa, acarretando em baixa arrecadação, equidade fiscal e distanciamento entre a administração e a população.

Nardone (2024) destaca que a transparência e a participação popular nos processos orçamentários estão garantidas em lei, mas para que se tenha uma efetividade dependerá da união entre a administração pública e sociedade civil em geral, desse modo Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 48, estabelece a obrigatoriedade de realização de audiências públicas com a participação popular para discutir o orçamento e execução fiscal, essas reuniões frequentemente se tornam meras formalidades, sem impacto real na gestão, uma vez que, o fracasso das audiências se dá pela falta de envolvimento da participação popular e por questões políticas, como explica Oliveira e Munaier ([s.a.], p.02), “Todavia, as dificuldades para a implementação de instrumentos de participação popular dentro da Administração Pública – como a audiência pública – são de toda monta e transitam por questões de ordem cultural, estrutural, e até política.”

Em cidades pequenas, onde há muitas zonas rurais e o acesso à internet ainda é precária, quase não se há jornais locais, o acesso a informação torna-se um privilégio, uma vez que exclui grande parte da população, nesse sentido, a administração pública compre apenas o que a lei determina, esquecendo que a participação da população é um mecanismo de excelência na gestão, como explica Nardone (2024, p.67), “a participação popular não deve ser observada apenas sob o objetivo de dar cumprimento à lei, mas sim de oportunizar o efetivo envolvimento dos maiores interessados em usufruir da oferta de serviços públicos.”. Nesse ponto, é nítido que a participação da sociedade nas ações da administração dos tributos é essencial e ultrapassa as formalidades legais.

Além disso, em municípios pequenos, muita das vezes, as decisões fiscais ficam nas mãos dos prefeitos e poucos assessores, ignorando a possibilidade do envolvimento da sociedade civil nos conselhos fiscais ou até mesmo no controle social, como diz o renomado jurista brasileiro Silva (2000, p. 130), “Podemos, assim, admitir que a democracia é um processo de convivência social em que o poder emana do povo, há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo, em proveito do povo”. Essa centralização demonstra uma visão tradicional de gestão pública, que prioriza a tentativa apenas da eficiência operacional, dificultando os servidores, sem treinamento adequado, que expliquem para a sociedade como os tributos são aplicados, perpetuando a distância entre o poder público e os cidadãos, e assim contribuindo para um município com baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH), como demonstra a Exame (2024), onde mostrou uma pesquisa realizada sobre o ano de 2023, e o IDH do Brasil é de 0,760, demonstrando que o Brasil está na posição 87º em relação ao mundo.

Para compreender melhor, a Receita Federal do Brasil (RFB) lançou em 08 de dezembro de 2022 o Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER), onde o SINTER exigirá que todos os municípios brasileiros se adequam ao Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM), que é um sistema de informações sobre a propriedade imobiliária do município. Já que a Receita Federal (2022) “estima que, dos 5.750 municípios do país, cerca de 20% não têm cadastro multifinalitário, e outros 60% possuem de forma precária, sem dados básicos do georreferenciamento, o que será exigido para as cidades.”. Essa realidade é comum em cidades pequenas, mostrando como a fragilidade institucional compromete não apenas o diálogo da sociedade com a gestão, mas também a arrecadação dos tributos. Dessa forma, superar esse desafio exige um investimento nos servidores com capacitações, modernizando tecnologicamente o ambiente de trabalho, e sobretudo ter uma mudança na postura política municipal, valorizando a participação da sociedade como estratégia.

ENTRAVES CULTURAL E A PERCEPÇÃO TRIBUTÁRIA

A participação da sociedade na gestão tributária em municípios pequenos, representa grandes entraves culturais. No Brasil historicamente, a relação de desconfianças entre os cidadãos e os tributos, fruto de escândalos de corrupção, e da percepção da comunidade que raramente vê os recursos públicos sendo aplicado de forma concreta, se alinha com o trabalho de pesquisa feita por Linhares (2014) que concluiu “Acredita-se, com base nesses dados, que existe uma relação entre a desconfiança da população e o pagamento de tributos, produzindo uma cultura política antagônica e um contrato social fragilizado”. Em municípios pequenos, essa percepção é ainda mais aprofundada, principalmente pela proximidade da população com os gestores, que nem sempre inspira confiança e pelo baixo acesso à educação de qualidade, Power e Jamison (2005) pactuam com essa afirmação, pois explica que, muitas das causas de desconfiança da população é pelo fraco desempenho econômico dos gestores, os grandes escândalos de corrupção e o mau uso das instituições políticas por parte dos governantes, causando desconfianças nos políticos.

Essas desconfianças se traduzem em uma grande resistência da população no pagamento dos tributos, como o IPTU, que muitas vezes é visto por muitos como um ônus desnecessário. Como argumenta Balthazar e Alves (2004) que explica a relação entre o fisco e o contribuinte, e diz que essa relação se assemelha a um campo de batalha, onde divide o cidadão de uma lado e o Estado do outro. Isso se dá por insegurança da população no pagamento dos tributos, agravada pelo analfabetismo funcional e pela falta de campanhas de educação fiscal, e essa relação entre os impostos pagos e os serviços públicos oferecidos, a população tende a se desinteressar pela gestão dos tributos municipais, transferindo essa responsabilidade exclusivamente ao poder público.

Mota (2020) em publicação ao site da BBC News, mostrou que cerca de 35% dos municípios do país, que naquele momento correspondia a 1.856 municípios, não arrecadam o suficiente para cobrir as despesas da prefeitura e câmara, isso se dá a uma inadimplência crônica e expõe que a participação social não paga seus tributos por não ver um retorno concreto dos impostos pagos. Esse ciclo de desconfiança, alemã da falta de cooperação da sociedade, é alimentado pela ausência de políticas públicas visíveis, como melhorias na saúde, educação, segurança pública, pavimentação de ruas, que poderiam justificar o esforço da gestão pública com os tributos arrecadados. Além disso, em cidades pequenas, é bastante comum os políticos darem as cartas, essa cultura de clientelismo, onde as coisas parecem funcionar mais por contratos e favores do que por regras claras e abertas a todos, isso acaba fortalecendo aquela impressão de que, para conseguir algo, o cidadão precisa conhecer alguém, ou ter uma ligação pessoal com o gestão. Com isso cria-se a ideia, por parte da sociedade, que a prefeitura não administra os recursos dos impostos de forma transparente.

Em contrapartida, para que se tenha um aumento na arrecadação municipal precisa haver um investimento não só na infraestrutura, mas também implementar na comunidade uma educação fiscal. Mees (2024) publicou na IPM Sistema, as estratégias comprovadas para aumentar a arrecadação municipal, e uma dessas estratégias é facilitar a comunicação com o contribuinte, como plataformas digitais, utilização de Inteligência Artificial (AI) na comunicação com o cidadão, a outra que é muito interessante é oferecer incentivos fiscais, isso traz um aumento na arrecadação municipal e também estimula o desenvolvimento econômico local, Lima (2019) também menciona que a educação fiscal não é só uma estratégia na arrecadação, mas serve para fortalecer o bem comum, evidenciando o valor dos tributos e onde eles serão aplicados. Essas estratégias elucidam a conscientização social, alterando a percepção dos cidadãos, fazendo com que o desafio cultural exija um esforço conjunto para reformular os tributos, transformando-os de obrigação em instrumento de cidadania ativa.

LIMITAÇÕES ECONÔMICAS E SEUS IMPACTOS NA PARTICIPAÇÃO SOCIAL

As limitações econômicas dos municípios de pequeno porte é outro grande desafio da participação social na gestão tributária. Mota (2020) na publicação ao site da BBC News, também demonstrou que além das as prefeituras não conseguirem se sustentar com recursos próprios, elas conseguem seguir em frente pela dependência da transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), essa situação é enfatizada por Lustoza (2024, p.19) que fala sobre os impostos municipais, explicitando que esses impostos “é a principal fonte de receita da maioria dos municípios.”, uma vez que, a realidade dos municípios é enfrentado por grandes problemas culturais. Essa realidade cria um paradoxo, a participação social poderia aumentar a arrecadação, mas sua implantação depende de recursos que os municípios não possuem. 

A baixa arrecadação dos tributos municipais, principalmente do IPTU, é um reflexo direto dessas limitações. Freire e Júnior (2019) apontam que a incapacidade de atualizar cadastros imobiliários e modernizar sistemas de cobrança resulta em perda significativa de receita. Em muitos casos, os pequenos municípios por ter uma arrecadação precária, não consegue contratar empresas especializadas para atualização do cadastro imobiliário ou até mesmo adquirir um software de gestão tributária eficiente, o que perpetua a ineficiência na arrecadação. Para Santos (1996), os municípios de pequeno porte, que ele chama de cidades locais, não são definidas só pelo tamanho da população, mas principalmente pelo fato de sua economia girar em torno da agricultura e de comércio informal, perdendo muito do poder político e passando a funcionar basicamente como centro econômicos voltado para a produção agrícola. Estas cidades locais oferecem serviços básicos como bancos, hospitais, lojas agropecuárias, saúde e educação, mas depende das cidades médias e maiores para serviços mais especializados e atendimentos mais complexos, e com isso ocorre uma maior redução de arrecadação dessas cidades pequenas, dificultando a expansão da receita própria.

Apesar de que os municípios pequenos tenham suas limitações econômicas, é essencial que a população participe ativamente das decisões tributárias, podendo permitir que os recursos públicos sejam aplicados de forma eficiente e transparente, promovendo o bem-estar coletivo, e para que esse interesse público garanta os direitos individuais do cidadão é necessário que a administração pública cumpra as leis, como diz Madeira (2010, p.145) “Entendemos ser serviços públicos toda atividade que a Administração efetua de forma direta ou indireta sob normas e controles estatais, visando satisfazer a necessidades essenciais e secundárias da coletividade”, e para que esse cumprimento das leis sejam efetivo precisa ter, inclusive, a participação da sociedade nessas decisões, e por mais que os municípios pequenos tenham dificuldades em ter independência financeira, a arrecadação própria ainda é a melhor saída. Benevides e Duarte (2012) diz que, as principais falta de qualificação afeta vida de prefeituras brasileiras é a qualificação dos funcionários, falta material de consumo e de escritório, equipamentos defasados e servidores mal remunerados, tendo que sempre recorrer a terceirização como contratação de empresas de contabilidade, é evidente a necessidade de que os municípios consigam gerir seus recursos próprios para que no futuro não precisem declarar a sua falência.

Superar essas limitações econômicas como barreiras à participação social na gestão dos tributos em municípios pequenos é um esforço que exige a participação de todos. É de extrema importância que as políticas públicas possam reduzir as desigualdades sociais para melhoria de vida da sociedade, e criando um ambiente mais engajado entre sociedade civil e poder público. Além disso, o poder público precisa ter uma maior divulgação da necessidade de participação do cidadão nas ações municipais, explorando as redes sociais e outros canais de comunicação acessíveis à comunidade. Administração pública mais transparente demonstra um impacto real da participação social nas tomadas de decisões fiscais, construindo confiança dos cidadãos e estimulando seu envolvimento, mesmo diante das limitações econômicas, é essencial a construção de uma democracia local mais forte e que promova um desenvolvimento socioeconômico mais justo e equilibrado. 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os desafios da participação social na gestão tributária em municípios pequenos são complexos e interdependentes, envolvem inúmeras situações, mas superar esses desafios demanda um esforço conjunto entre poder público, sociedade civil, e em alguns casos, parcerias externas. Investir em capacitação de servidores públicos, modernizar os sistemas de arrecadação e promover campanhas de educação fiscal são passos essenciais para aproximar a população nas decisões tributárias. Além disso, a criação de canais participativos, como conselhos municipais, e audiências públicas, podem fortalecer a responsabilidade e a transparência da gestão pública, pilares de uma democracia. A tecnologia também desempenha um papel crucial como atualização do cadastro imobiliário ou até mesmo adquirindo software de gestão tributária eficiente, ampliando o acesso à informação e com suas ferramentas digitais, redes sociais e aplicativos de consulta fiscal, criando um ambiente de maior responsabilidade, melhorando a prestação de contas, a transparência e a fiscalização no setor público.

Em suma, os cidadãos têm o direito de querer que sua cidade seja financeiramente forte e independente para que ela possa realmente possa cuidar de todos e resolva os problemas que existem na comunidade, com diz Lustoza (2024, p.20) “Os cidadãos têm o direito de almejar a autonomia de onde moram com viabilidade econômica de seu ente municipal, a fim de dar azo às demandas sociais existentes.”, todos querem um municípios com capacidade de entender as necessidades da população, seja na construção de uma escola, na melhoria de um posto de saúde ou na criação de um espaço de laser, e até mesmo tendo capacidade de gerir seus recursos. 

Por fim, é possível afirmar que a participação social nesse contexto, transcende o papel de mero cumprimento legal, tornando uma estratégia para romper o ciclo de ineficiência e desconfiança que caracteriza muitos pequenos municípios, fortalecendo a cidadania, contribuindo para a inclusão social e confiabilidade da sociedade no poder pública e assim reduzindo a sonegação fiscal e aumenta a eficiência na arrecadação tributário municipal em municípios pequenos. Assim, embora os desafios sejam muitos, o caminho para superá-los passa pela valorização do cidadão como protagonista da gestão pública, transformando os tributos em instrumentos de desenvolvimento e justiça social.

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