INTRODUÇÃO

Os princípios delineadores do sistema jurídico sempre foram objetos de estudos que despertam a curiosidade no mundo jurídico. Ademais, trata-se de um tema que diariamente tem-se observado nos jornais, revistas e telejornais – escândalos envolvendo políticos que cometem atos de improbidade administrativa, atos esses, que a maioria da população não conhece e não entende. Tais atos não são novidades na esfera administrativa, pois basta se fazer um retrocesso na história do Brasil para observar a prática de um termo até mais antigo que o ato de improbidade administrativa, que é a corrupção.

O presente artigo tem como foco a improbidade administrativa, especificamente à inobservância dos princípios expressos da Administração Pública pelos agentes políticos no âmbito do Poder Executivo Municipal, haja vista ser nas prefeituras municipais onde ocorrem as maiores mazelas do setor público, principalmente no que diz respeito à violação de princípios administrativos.

Constata-se também que, os princípios explícitos da Administração Pública, apesar de estarem normatizados constitucionalmente, passaram-se 5 (cinco) anos para a sua aplicação prática, quando foi publicada a lei 8.429/92 que regulamentou o art. 37, § 4º da Constituição Federal. A referida lei disciplinou em seu art. 11, os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Com a regulamentação da referida lei foi que se passou a definir o que seria ato de improbidade administrativo e quais os requisitos para a sua configuração.

Assim sendo, improbidade administrativa trata-se da conduta de um agente público que contraria as normas morais, a lei e os costumes, indicando falta de honradez e atuação ilibada no que tange aos procedimentos esperados da administração pública, seja ela direta, indireta ou fundacional, não se limitando apenas ao Poder Executivo.

Convém ressaltar que não são todos os ilícitos cometidos pelo agente político que devem ser considerados atos de improbidade. Por esta razão, deve-se levar em consideração a má-fé do agente político, verificar se a violação ao princípio foi acompanhada de dolo. Caso não seja, não haverá ato de improbidade administrativa, pois sabe-se que o agente corrupto age de má-fé, sabendo que está violando um princípio, cometendo um ilícito.

O presente artigo ainda tratará dos princípios elencados no art. 37, caput, da Constituição Federal, quais sejam: os Princípios da Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade, da Publicidade, e da Eficiência. Será observado que estes princípios não são aplicados de forma isolada, uma vez que há entre os mesmos, uma espécie de vínculo.

Verificar-se-á que apesar do regime democrático que o Brasil possui, este fato ainda torna-se insuficiente para coibir os atos de improbidade administrativa que violam os princípios da Administração Pública, posto que para tal, é necessário haver uma paulatina conscientização da sociedade.

OS PRINCÍPIOS E SUA NORMATIVIDADE

A palavra princípio etimologicamente falando, vem do termo latim principium, que enuncia a ideia de começo, origem das coisas, circunstância que leva a antever que o princípio deve ser tido como valor originário de adequação, interpretação e concretização de um sistema jurídico. Explica Paulo Donavides (2007, p. 255) que deriva da linguagem da geometria, “ onde designas as verdades primeiras”.

Os princípios são os alicerces do sistema jurídico, haja vista que eles direcionam o conteúdo das demais normas do referido sistema. Trata-se das vigas mestras do arcabouço jurídico, pois são elementos determinantes para que um determinado ramo de estudo seja considerado ciência.

Considerar os princípios como normas jurídicas não foi tarefa das mais simples, pois foram necessários anos de estudos e mudanças sociais para entender que as regras eram incapazes de acompanhar a evolução social. Analisando desta forma o aspecto histórico, verifica-se que essa juridicidade dos princípios, passa por três fases distintas: a jusnaturalista, a positivista e a pós-positivista.

Na fase jusnaturalista os princípios ocupavam uma função meramente informativa, mas sem qualquer eficácia normativa, haja vista serem reconhecidos por sua dimensão ético-valorativa, inspiradores de um ideal de Justiça. Segundo essa corrente que se formou e se desenvolveu no ambiente teológico e medieval, os princípios eram extraídos das leis divinas e humanas, situados assim na esfera metafísica e abstrata.

Todavia, o domínio da referida corrente teve o seu declínio com o advento da Escola Histórica do Direito, onde o positivismo surge de forma avassaladora. Importante se dizer que a corrente jusnaturalista teve grande importância para a escola positivista, uma vez que vários princípios daquela foram positivados.

Com o positivismo, nasce a era do culto aos códigos e as autoridades, onde a lei formal era a única base de aplicação a um caso concreto. Convêm lembrar que, em tal período, a lei existia formalmente, mas a sua aplicação material praticamente não existia, principalmente quando se tratava da classe dominada.

Nesta corrente, os princípios assumem uma função meramente subsidiária, não implicando dizer que estes, eram aplicados em face da ausência da norma positivada isoladamente. Não se reconhece no positivismo jurídico, a normatividade dos princípios, mas, a aplicação destes, é somente como forma de solução de lacunas, vez que a norma nessa corrente confere ao julgador a competência para aplicá-los.

A principal diferença entre a corrente positivista e a jusnaturalista, é que esta última afirma a insuficiência dos princípios extraídos do próprio ordenamento jurídico positivo, sendo necessário recorrer às do direito natural para preencher as łacunas da lei. Enquanto que, para a corrente positivista, os pńncipios podem ser extraídos do ordenamento jurídico através da analogia.

Importante ressaltar também que, a corrente jusnaturalista não é aceita pela doutrina contemporânea, uma vez que os princípios extra-sistêmico, próprios dessa escola, não se baseiam em métodos estritamente lógicos, pois se limitam ao grau de criatividade do operador do direito, haja vista que este busca no divino e no natural as suas premissas.

No tocante ao positivismo jurídico, após análise dos aspectos acima citados, percebe-se que tal corrente também se mostra ineficiente ante as mudanças sociais que vem ocorrendo constantemente, uma vez que o direito positivo, devido a sua grande lentidão em normatizar condutas, não consegue acompanhar a evolução social.

Inicia-se, pois, a era pós-positivista, onde os princípios passam a ser aplicados a um caso concreto em face da ausência da lei. Passa-se a atribuir maior importância não somente às leis, mas aos princípios gerais do direito. Tal corrente surge em face do inconformismo com a justiça formal que perdurou durante todo o positivismo. Observa-se que, durante essa fase, os direitos apesar de estarem previstos na lei, não eram aplicados materialmente, como ainda hoje não o são em sua inteireza, portanto, o desejo de realização da justiça material, bem como outros fatores foi decisivo para o surgimento dessa nova corrente.

Os princípios segundo esta nova corrente, passam a ser considerados normas, tendo como grandes expoentes dessa nova escola doutrinária Alexy, Dworkin, Esser e Crisafulli, para quem os princípios são normas e as normas compreendem igualmente os princípios e as regras, (Bonavides apud Crisafulli). Tudo isso para garantir os direitos sociais do homem. Compartilha do mesmo entendimento Bonavides apud Norberto Bobbio (2002), em sua Teoria dell’Ordinamento Giuridico:

Os princípios gerais säo a meu ver, normas fundamentais ou generalíssimas do sistema, as normas mais geraìs. O nome de princípios induz em engano, tanto que é velha questão entre os juristas se os princípios são ou não normas. Para mim não há dúvida: os princípios gerais são normas como todas as demais. E esta é a tese sustentada também pelo estudioso que mais amplamente se ocupou da problemática, ou seja, Crisafulli. Para sustentar que os princípios gerais são normas os argumentos vêm a ser dois e ambos válidos, antes de tudo, se as normas säo aquelas das quaìs os princípios gerais são extraídos, através de um procedimento de generalização sucessiva, não se vê por que não devam ser normas também eles: se abstraio de espécies animais obtenho sempre animais, e não flores ou estrelas. Em segundo lugar, a função para a qual são abstraídos e adotados é aquela mesma que é cumprida por todas as normas, isto é, a função de regular um caso. Para regular um comportamento não regulado, é claro: mas agora servem ao mesmo fim para que servem as normas expressas. E por que então deveriam ser normas, (Bonavides apud Bobbio, 2002).

Deixa então, os princípios nessa nova corrente de possuir apenas a função de mecanismos que viabilizam a integração e a interpretação das leis.

No conflito entre princípios, são utilizados dois parâmetros, o da validade e do peso (ponderação) de outros princípios. A questão é saber, qual princípio infringido provoca maior dano à coletividade? Qual princípio deve se sobrepor diante do caso concreto? Sendo exigências de otimização, permitem o balanceamento de valores e interesses.

Já o conflito entre regras deve ser usado o critério da especialidade entre elas ou com o reconhecimento da invalidade de uma ou de algumas regras confrontadas. Portanto a solução de um conflito entre regras resolve-se pela exclusão, uma vez que as regras não admitem juízos de ponderação, critério este próprio dos princípios.

É no pós-positivismo que os princípios alcançam o título de normas das normas, ou seja, a de normas constitucionais. Ocupando tal posto, constitui naturalmente o alicerce sobre o qual se assenta toda a estrutura jurídica, bem como irradiando outras normas de caráter mais particulares, a fim de serem aplicadas ao caso concreto.

A infringência aos princípios constitucionais expressos da Administração Pública, não é uma afronta somente a norma, mas a todo o sistema jurídico, uma vez que esses princípios fazem parte do alicerce do sistema administrativo.

Estes princípios são também considerados, os princípios da Administração Pública, vez que os atos que regem a máquina pública devem estar norteados pelos preceitos ideológicos que emanam dos princípios em comento, principalmente, os atos do gestor Público Municipal.

PRINCÍPIOS  CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS  DA  ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

No caso em tela, está se tratando da Constituição Federal Brasileira de 1988, uma vez que esta se deu um grande avanço em comparação às Constituições anteriores, ao tratar da Administração Pública em capítulo específico, demonstrando, assim, a preocupação do legislador com a moralização da coisa pública.

Por esses e outros motivos, o legislador consignou expressamente no caput do art. 37 do citado diploma, os princípios direcionadores da Administração Pública, principalmente no que pertine aos atos do Agente Político, uma vez que estes atos devem estar direcionados a uma única finalidade, o munus público.

Apesar de a própria Constituição Federal estabelecer sanções para aqueles que cometem atos de improbidade, tal parágrafo não tinha aplicação prática. Nesse contexto, prescreve o § 4º do artigo 37 da Constituição Federal:

Art. 37……

• 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Conceitua-se ato de improbidade administrativa como sendo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez e de retidão de conduta no modo de proceder perante a administração pública direta, indireta ou fundacional, nas três esferas políticas.

Convêm lembrar que, o vocábulo improbidade é de origem latina — “improbitate” — e significa, dentre outras coisas, desonestidade, falsidade, desonradez, corrupção. O vocábulo veio a ser adotado para adjetivar a conduta do administrador desonesto.

Conforme Marino Pazzaglini Filho, (1999) entende-se por improbidade:

Numa primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo “tráfico de influência” nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos.

Trața-se da conduta de um agente público que contraria as normas morais, a lei e os costumes, indicando falta de honradez e atuação ilibada no que tange aos procedimentos esperados da administraçäo pública, seja ela direta, indireta ou fundacional, não se limitando apenas ao Poder Executivo.

O dever de probidade, segundo Hely Lopes Meirelles “está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público, como elemento necessário à legitimidade de seus atos” (Meirelles, 1993, p. 91).

Destarte, não se pode conceber como moral, como honesto, como de boa-fé, o uso do bem e serviços públicos em prol de interesses particulares, cujo dever primordial é velar pela observância das normas.

Caso haja inobservância dessas normas, deve se levar em conta o caráter subjetivo do agente, qual seja, se houve má-fé no seu agir ou em sua omissão. Descaracterizado o dolo, não há que se falar em improbidade administrativa. Nesse trilhar, importante se destacar breve trecho da lição do grande estudioso da improbidade administrativa Emerson Garcia, (2002):

Analisando o âmbito de incidência do art. 11, decidiu o Superior Tribunal de Justiça que “é necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete, induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.” Em seguida, concluiu ser cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade administrativa quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido, caladas, inclusive, nas conclusões da Comissäo de Inquérito.” (1ª T., REsp. n° 480.387/SP, rel. Min. Luiz Fux, j. em 1605/2004, DUJ de 24/05/2004, p. 163.).

Conforme se vê, a simples violação aos princípios regentes da atividade estatal, não é elemento determinante para a configuração do ato de improbidade, sendo necessário a presença da conduta dolosa do agente político. Ensina ainda Marceło Bertoncini, (2007) que:

O dolo do agente público é marcado pela quebra dos deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade, ou seja, pela violaçäo do princípio da moralidade administrativa, juntamente com o atentado a outra norma fundamental do sistema: o princípio da legalidade, intimamente relacionado com a conduta censurada pelo legislador, (Bertoncini, 2007, pág. 171).

Ressalte-se que para a configuração do ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública, não é necessária a ocorrência do dano ao erário. Nesse sentido é a jurisprudência, in verbis:

Apelação Cível. Ação de Responsabilidade Civil. Aquisição de Imóvel. Inexistência de Procedimento Licitatório. Improbidade Administrativa. Responsabilização de Ex-Prefeito. Ausência de Prejuízo ao Erário. Redução do Valor Arbitrado para a Multa Civil. Recurso Parcialmente Provido. A caracterização do ato de improbidade não se encerra no aspecto exclusivamente patrimonial, haja vista que o artigo 11 da Lei 8.429/1992 também atribui o estigma de ímprobo ao ato que desrespeita algum dos princípios que regem a ação da administração pública, (TJPR. 2ª CC. AP n° 130.114-0, rel. Des. Eraclés Messias, j. Em 22/03/2004).

Em se tratando de violação a princípio constitucional, não há que se falar em descrição prévia de conduta, uma vez que os princípios não descrevem comportamentos, mas cuidam de valores fundamentais, estabelecem standards comportamentais, que permitem diversos graus de concretização, a serem aferidos, caso a caso, pelo Poder Judiciário.

Frise-se que os princípios da Administração Pública, tanto explícita como implícitos devem ser observados pelo agente político, sob pena de se cometer ato de improbidade administrativa. Todavia a referida lei não descreve no referido dispositivo todos os princípios que orientam a Administração Pública. Portanto, os referidos postulados da área penal não coadunam com o espírito do artigo em comento.

Nesse sentido, pode-se afirmar que as condutas ilícitas dos agentes políticos serão avaliadas inicialmente à luz das regras que fixam condutas, e, excepcionalmente, a partir dos princípios referidos na 8.429/92. Importante ressaltar que a referida lei abrange uma parcela maior de princípios do que os que estão contidos nela, haja vista a Administração Pública ser orientada por inúmeros princípios que estão contidos na lei de improbidade de forma genérica.

Logo, praticar o agente político atentado contra qualquer princípio da Administração Pública, somado ao requisito dolo, tal fato configura ato de improbidade. Se a situação fática estiver descrita nos incisos do art. 11, incidirá a regra da qual falamos, caso o fato trate da infringência de princípio ali não contido, mas que o mesmo rege a atividade pública, aplicar-se-á a norma princípio segundo os critérios de valoração do órgão julgador.

O Administrador não pode deixar de atender a finalidade pretendida pela lei. Não tem ele a disponibilidade sobre os interesses públicos, pois são inapropriáveis, e o ato administrativo cujo escopo estiver divorciado do interesse público sujeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Para Helly Lopes Meirelles, (2004) a legalidade como princípio da administração pública, “significa que o administrador público está em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade”.

O princípio da legalidade é a base do regime jurídico-administrativo, pois a Administração Pública só pode ser exercida em conformidade com a lei (Secundum Legem). inexistindo previsão legal para uma hipótese, a Administração Pública fica impossibilitada de atuar, não tendo qualquer valor às opiniões ou convicções pessoais de seus agentes.

O princípio da legalidade encontra-se expresso em dois momentos na Constituição Federal brasileira de ł988. Primeiramente no art. 5º, inciso II do referido diploma quando reza que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, ou seja, o indivíduo pode fazer tudo o que a lei não proíbe.

Por tratar a Administração Pública dos interesses públicos, deve ela seguir a vontade da lei, vez que esta já diz os meios e formas para que se concretize a sua vontade, portanto, não cabe a aplicação do art. 5º, inciso II da CF/88 na atividade administrativa.

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

Numa acepção simplista, o termo impessoal segundo Emerson Garcia “é o que não diz respeito a uma pessoa em especial”. Esta concepção pode ser direcionada tanto para a Administração como para os administrados em geral.

O administrador é um mero representante temporário dos interesses do povo, e não pode se desvirtuar dessa finalidade. Nesse caso, confunde-se com o princípio da finalidade, que é uma espécie da impessoalidade, por vezes sendo considerados como sinônimos.

O art. 37, §1º, da CF/88, representa a garantia de observância desse princípio: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoçăo pessoal de autoridades ou servidores púbłicos”.

O objetivo do princípio em tela, segundo José dos Santos Carvalho Filho, (2005) é “a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontram em idêntica situação jurídica”. Afirma ainda que “… a Administração deve voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado”.

Este princípio que está tipificado no art. 11, inciso I da lei 8.429/92, bem está relacionado também com a imparcialidade elencado no caput do referido artigo, uma vez que o administrador público como foi visto deve tratar os seus administrados com isonomia.

Como se vê o princípio da impessoalidade, também designado de princípio da finalidade tem como meta o interesse público. Contudo, haverá momentos em que o interesse público irá coincidir com o dos particulares, principalmente quando se tratar de atos administrativos negociais e nos contratos públicos.

O agente político ao atentar contra o referido princípio, não o faz agindo somente contra este, mas agride também a moralidade da Administração Pública que irá ser tratada em seguida.

PRINCÍPIO DA MORALIDADE

O Princípio da Moralidade está consagrado expressamente no caput do art. 37 da Constituição Federal como um dos princípios que devem nortear a Administração Pública. Objetiva o princípio da moralidade, e os demais elencados no artigo 37 da CF, resguardar o interesse público na tutela dos bens da coletividade, “exigindo que o agente público paute sua conduta por padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue”.

A moralidade administrativa é pressuposto de validade de todo ato administrativo. Este não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo o que é legal é honesto.

O princípio da moralidade nomeia a conduta do administrador no sentido de que, embora se paute na legalidade, terá que ser obrigatoriamente uma conduta de acordo com os ditames éticos e morais presentes atualmente na sociedade.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 

Para Celso Antônio:

Tal princípio está previsto expressamente no art. 37, caput da Lei magna, além de contemplado em manifestações específicas de direito à informação sobre assuntos públicos, que pelo cidadão, pelo só fato de sê-lo, quer por alguém que seja pessoalmente interessado. É o que se lê no art. 5º, XXXIII (direito à informação) e XXXIV, “b”, este último para o caso específico de certidão (…) para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. Além disso, o mesmo art. 5º, no inciso LXXII, confere a garantia do habeas data para assegurar juridicamente o conhecimento de informações relativas ao impetrante que constem de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de âmbito público, bem como para retificação de dados que neles estejam armazenados. (Mello, 2005, p. 102).

É um princípio instrumentalizador do controle externo e interno da gestão administrativa. Ademais, a publicidade é requisito de eficácia dos atos administrativos. Com efeito, a publicidade não se confunde com propaganda ou promoção pessoal dos agentes públicos, porquanto diz respeito às ações da Administração Pública e não de seus servidores. 

Convém também lembrar que, só se admite sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos da lei 8.159/91 e pelo Dec. 2.134/97.

Evidencia-se a violação a tal princípio quando os agentes políticos deixam de publicar o edital de concorrência para o ditame licitatório a fim de favorecer a si mesmos ou àqueles que patrocinavam financeiramente a suas campanhas eleitorais em troca desses benefícios.

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Por fim, o princípio da eficiência, que foi elevado a princípio constitucional pela já referida Emenda Constitucional n° l9/98. Cumpre ressaltar que, malgrado a eficiência ter sido elevada a princípio somente com o advento da supracitada emenda, não se vê atividade administrativa sem o dever de eficiência.

A referida emenda Constitucional teve como objetivo primar pela qualidade do serviço prestado pela Administração Pública, bem como reduzir os gastos com a máquina pública, haja vista que “a inserção desse pńncípio revela o descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causaram aos usuários”.

Com a Emenda Constitucional n° 45/2004, houve um maior fortalecimento desse princípio, haja vista a mesma ter inserido no art. 5º da Carta Magna, o inciso LXXVIII, que assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

FATORES QUE CONTRIBUEM PARA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

HERANÇA CULTURAL

Para elencar os fatores que contribuem para a violação dos princípios que norteiam a Administração pública, é necessário que se busque a gênese deste mal que impregna o setor administrativo e que acompanha tal atividade a muito mais tempo do que se imagina.

Trata-se do gênero corrupção, hoje tecnicamente chamado improbidade administrativa, palavra indicativa de mau gestor. O termo corrupção possui diferentes significados, entretanto, o autor faz referência a dois: destruição e mera degradação.

No Brasil a corrupção tem suas raízes na sua colonização por Portugal, país este de sistema monárquico, onde o rei e os administradores eram unidos por laços pessoais e paternalistas, o que gerou a semente da indesejada ineficiência, haja vista tais gestores não terem nenhum compromisso com a sociedade, mas consigo mesmo.

Esses laços de paternidade ainda hoje permeiam o Setor Público brasileiro, principalmente no que diz respeito aos cargos de livre nomeação e exoneração pelo agente político. Trata-se de verdadeira violação aos princípios da Administração pública, quanto ao requisito competência, raro é o seu emprego, uma vez que o requisito afinidade tem sido elemento determinante para ocupação desses cargos.

O rompimento com a monarquia e com o imperialismo, não teve o efeito esperado, haja vista nada ter mudado principalmente as práticas deletérias na Administração Pública. Convêm lembrar a máxima que marca a passagem do Império para a República “vão-se os anéis ficam-se os dedos”. Tal frase perdura até hoje, uma vez que a elite detentora do poder nesse período, até hoje o mantém.

Mal a República brasileira dá os seus primeiros passos, surgem os regimes ditatoriais, com um ambiente adequado à aparição de altos índices de corrupção e consequentemente violação aos princípios administrativos, haja vista tais regimes serem idealizados e conduzidos sem qualquer participação popular.

Como se vê, a violação aos princípios sempre existiu e o seu combate não vai ser fruto de mera produção normativa, mas sim, o resultado de uma consciência democrática e de uma lenta e popular participação, uma vez que os políticos que cometem atos de improbidade são reflexos da própria sociedade.

A FALTA DE EFETIVIDADE DAS SANÇÕES

O agente público pode ser responsabilizado no âmbito administrativo, político, penal, cível ou mesmo moral. A responsabilidade administrativa exige o aprimoramento dos mecanismos de controle interno como: o sigilo da identidade daqueles que realizaram a provocação; o acesso livre e imediato aos mecanismos de controle. Deve ser assegurado o acesso à autoridade que ocupe o ápice da pirâmide hierárquica.

Quanto aos agentes políticos, raros são os casos de responsabilização política, principalmente os do Poder Executivo municipal em face da grande sustentabilidade que a Câmara de Vereadores lhes dá.

Com relação às responsabilidade política e judicial, na medida em que se ascende no escalonamento hierárquico, mais remoto se mostram as possibilidades de responsabilização do agente público, pois a lei lhes concede maiores prerrogativas, a sua ascendência política, a possibilidade de manipulação da opinião pública, maior disponibilidade de recursos financeiros e de um possível direcionamento da estrutura administrativa à consecução de seus próprios interesses.

A responsabilização perante os órgãos judiciais pressupõe a tramitação de um demorado e custoso processo e o preenchimento de requisitos legais, como o elemento subjetivo exigido pela norma (dolo ou culpa) e o enquadramento da conduta em uma tipologia específica.

A combinação de severas sanções é inútil, se os mecanismos de controle e de execução são ineficazes. Uma vez que a certeza de que a sanção não se efetivará, o temor se torna em estímulo para a prática dos atos de improbidade.

A COMINAÇÃO DE PENAS MAIS LEVES

Ademais no que concerne ao tema ora proposto, necessário se observar que as sanções cominadas a quem viola tais princípios são mais brandas ainda, e isso faz com que o agente político não se intimide quanto a sua violação, uma vez que além da sanção ser branda, não há uma efetivação da mesma.

Lei 8.429/92:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:        

I – na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;        

II – na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;         

III – na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.

Como se vê, as sanções a quem viola os princípios da administração pública são muito leves, haja vista os princípios serem além de normas, também as bases do nosso sistema jurídico. Deveriam ser por esta razão, maiores as penalidades impostas a tais agentes.

Se violar um princípio é mais grave do que transgredir qualquer outra norma, então se verifica que o legislador se equivocou ao elaborar a sanção a ser aplicada ao disposto no art. 11 da lei 8.429/92, ou a fez com fim diverso do que deveria ser.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho foi desenvolvido de forma didática com o fito de proporcionar uma maior compreensão daqueles que desejam se aprofundar no tema, expondo de forma clara e objetiva os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Considerando que os princípios constitucionais são normas constitucionais, a infringência de tais princípios afronta a própria Constituição. Tal atentado se torna ainda mais grave quando esses princípios estão expressos no texto da Carta Magna, pois se estão explícitos é porque o legislador demonstrou uma maior valoração a eles. Tais princípios são considerados norma das normas, porém tal dispositivo de lei só foi regulamentado em 1992, quando da publicação da lei nº 8.429/92. Esta trouxe as ferramentas que restavam para definição do que seja um ato de improbidade.

Como vimos o ato de improbidade administrativa é aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez e de retidão de conduta no modo de proceder perante a administração pública direta, indireta ou fundacional, nas três esferas políticas. Nota-se nesta definição que, a simples violação aos princípios regentes da atividade estatal, não é elemento determinante para a configuração do ato de improbidade, sendo necessário a presença da conduta dolosa do agente político.

Viu-se também que a inaplicabilidade prática das sanções principalmente aos agentes políticos, constitui uma motivação para estes continuam a violar os princípios constitucionais regulados pela lei 8.429/92, ainda mais quando a própria lei comina sanções tão leves a quem viola os princípios da Administração Pública. A realidade vista no decorrer do presente trabalho entra em contradição com o que diz Celso Antônio Bandeira de Mello “Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra”.

Todavia somente através do fortalecimento da democracia, e de uma paulatina conscientização, através de uma política educacional de qualidade é que se poderá ver a aplicação prática dessas sanções e observar a justiça material se concretizando eficazmente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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