INTRODUÇÃO  

A Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF), instituída pela Lei Complementar nº 94/1998, constitui uma das mais complexas unidades territoriais de governança regional no Brasil. Abrangendo atualmente o Distrito Federal e 33 municípios (30 no estado de Goiás e 3 em Minas Gerais), sua configuração foi ampliada pela Lei Complementar nº 163/2018, que incluiu dez novos municípios goianos na estrutura original da RIDE (Brasil, 1998; 2018). O objetivo normativo dessa região é viabilizar o planejamento e a execução coordenada de políticas públicas em áreas críticas como mobilidade, infraestrutura, meio ambiente, desenvolvimento econômico e serviços sociais.

Entretanto, nas últimas quatro décadas, a RIDE-DF tem apresentado uma dinâmica territorial paradoxal. Por um lado, configura-se como a região metropolitana com maior taxa de crescimento populacional do país; por outro, exibe um dos mais baixos desempenhos em crescimento econômico per capita e aumento da vulnerabilidade social e a pobreza multidimensional entre as grandes regiões urbanizadas brasileiras (IPEA, 2023; Codeplan, 2022). A rápida expansão demográfica, marcada por padrões difusos de urbanização e déficit de infraestrutura básica, não foi acompanhada por instrumentos eficazes de ordenamento territorial e coordenação interfederativa. Como consequência, observa-se a reprodução de desigualdades espaciais, ineficiências na provisão de políticas públicas e fragilidade na gestão ambiental da região.

No âmbito do Distrito Federal, duas iniciativas de planejamento se destacam pela sua robustez técnica e potencial articulador: o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE-DF), que orienta o uso sustentável do território com base em critérios ambientais e socioeconômicos; e o Plano Distrital de Atração de Investimentos (PDAI-DF), que estrutura estratégias para o desenvolvimento produtivo local e a valorização dos Arranjos Produtivos Locais (APLs). Ambos os instrumentos foram concebidos com base em diagnósticos aprofundados e com forte aderência aos princípios do desenvolvimento sustentável, conforme previsto nas políticas nacionais de meio ambiente, ordenamento territorial e inovação econômica.

Todavia, a aplicação desses instrumentos permanece restrita ao território do Distrito Federal, sendo sistematicamente ignorada nas esferas decisórias da RIDE-DF. A ausência de governança metropolitana vinculante, a fragmentação dos ciclos de planejamento e a desarticulação entre instrumentos técnicos e dispositivos orçamentários comprometem a efetividade das políticas públicas regionais. Essa lacuna institucional evidencia o que Marques e Faria (2021) denominam de “normatividade sem operacionalidade”, situação na qual há marcos legais e diagnósticos técnicos consistentes, mas falta capacidade de implementação compartilhada.

Diante desse cenário, este artigo tem como objetivo analisar criticamente a subutilização do ZEE-DF e do PDAI-DF no contexto da governança interfederativa da RIDE-DF. A hipótese que orienta o estudo é que a não integração desses instrumentos às estruturas regionais de deliberação, planejamento e orçamento compromete não apenas a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento produtivo territorializado, mas também a racionalidade do gasto público e a capacidade de atração de investimentos na região.

A partir de uma metodologia qualitativa, documental e propositiva, propõe-se a criação de um Plano Regional Plurianual Integrado (PRPI-RIDE), fundado em bases técnicas já existentes e juridicamente viáveis, como alternativa para reconstruir a capacidade de ação coordenada dos entes federativos. Ao fazer isso, o artigo contribui para o debate sobre políticas públicas regionais, governança metropolitana e planejamento integrado, com especial atenção aos instrumentos negligenciados, mas fundamentais, para o futuro sustentável da metrópole do Planalto Central.

Logo, a ausência de governança metropolitana vinculante, a fragmentação dos ciclos orçamentários e a desarticulação dos instrumentos de planejamento comprometem a eficácia das políticas públicas, permite que a partir da análise crítica da subutilização do Zoneamento Ecológico-Econômico do Distrito Federal (ZEE-DF) e do Plano Distrital de Atração de Investimentos (PDAI-DF), permitiu-se evidenciar o potencial desses instrumentos como base para um Plano Regional Plurianual Integrado (PRPI-RIDE), capaz de promover a integração territorial, a sustentabilidade ambiental e a articulação produtiva da metrópole.

REFERENCIAL TEÓRICO  

A literatura sobre desenvolvimento regional e governança metropolitana reconhece o papel estratégico dos instrumentos de planejamento territorial como condição para a superação das desigualdades espaciais e para a promoção de políticas públicas eficazes. No contexto brasileiro, marcado por arranjos federativos assimétricos, a fragmentação institucional e a ausência de mecanismos de coordenação interfederativa são obstáculos recorrentes à efetividade das ações governamentais (Abrucio, 2006; Arretche, 2000; Lotta; Pires; Oliveira, 2020).

O Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) é um instrumento instituído no âmbito da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), cujo objetivo central é orientar o uso sustentável do território a partir da caracterização integrada de aspectos físicos, biológicos, sociais e econômicos. De acordo com (Castro e Costa, 2015), o ZEE constitui “um dos principais mecanismos de planejamento territorial estratégico, ao permitir a compatibilização entre conservação ambiental, ordenamento do solo e expansão econômica racional” (Castro; Costa, 2015, p. 21).

No caso do Distrito Federal, o ZEE-DF foi institucionalizado pela Lei Complementar nº 803/2009 e detalhado em decretos posteriores. Segundo a antiga Codeplan (2018) – atual IPEDF, Instituto de Pesquisa e Estatística do Distrito Federal – o instrumento classifica o território distrital em unidades de planejamento com base em critérios como fragilidade ecológica, disponibilidade hídrica, uso do solo e infraestrutura existente, servindo como substrato técnico para decisões sobre expansão urbana, mobilidade, segurança hídrica e proteção de áreas de recarga.

Outro instrumento relevante é o Plano Distrital de Atração de Investimentos (PDAI-DF), que opera como uma estratégia de estímulo ao desenvolvimento produtivo por meio da valorização de vocações territoriais e Arranjos Produtivos Locais (APLs). A Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan, 2022) reconhece que planos desse tipo, quando articulados ao ordenamento territorial, “potencializam a competitividade regional e promovem a descentralização dos investimentos em consonância com o desenvolvimento sustentável” (Firjan, 2022, p. 34).

Entretanto, a aplicação isolada desses instrumentos, dissociada das instâncias regionais de decisão, limita sua eficácia. (Marques e Faria, 2021) observam que a governança metropolitana no Brasil “oscila entre a normatividade formal do Estatuto da Metrópole e a fragilidade da coordenação política entre os entes federativos” (p. 408), o que resulta em baixa institucionalização das práticas de planejamento integrado. Essa limitação é ainda mais evidente em regiões como a RIDE-DF, onde não há estrutura metropolitana com poder deliberativo, tampouco Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado em vigor.

A governança territorial, como ressaltam (Lotta, Pires e Oliveira, 2020, p. 692), exige mais do que diretrizes técnicas: requer capacidades institucionais para a construção de metas comuns, coordenação orçamentária e mecanismos permanentes de pactuação interfederativa. (). Na ausência desses elementos, mesmo instrumentos robustos como o ZEE e o PDAI tendem a ser subutilizados ou desconsiderados nas decisões regionais.

A produção acadêmica sobre o federalismo brasileiro também aponta para o desafio de alinhar políticas setoriais e territoriais em contextos de pluralidade administrativa. Segundo (Arretche, 2000), o federalismo no Brasil é historicamente marcado pela tensão entre a autonomia local e a desigualdade territorial, o que compromete a eficácia das políticas redistributivas. (Abrucio, 2006) complementa que a coordenação federativa é uma das variáveis críticas para que políticas descentralizadas tenham impacto em escala regional ou nacional, especialmente em áreas como planejamento urbano, infraestrutura e desenvolvimento econômico (Abrucio, 2006, p. 55). Portanto, a literatura consultada oferece base sólida para compreender que a ausência de integração entre o ZEE, o PDAI e os ciclos orçamentários dos entes da RIDE-DF representa não apenas uma falha técnica, mas sobretudo um déficit de governança. Essa fragmentação compromete a implementação de políticas regionais coerentes e eficazes, perpetuando desigualdades e limitando o alcance das ações públicas.

METODOLOGIA  

Esta pesquisa adota uma abordagem qualitativa, de natureza aplicada e caráter exploratório-analítico, com foco na análise documental, normativa e comparativa dos instrumentos de planejamento e governança da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF). O objetivo central é diagnosticar a desconexão entre os instrumentos técnicos do Distrito Federal (especialmente o Zoneamento Econômico e Ecológico – ZEE-DF; e o Plano Distrital de Atração de Investimentos – PDAI-DF) e os mecanismos institucionais de deliberação interfederativa vigentes na RIDE-DF, bem como propor alternativas viáveis de articulação territorial e orçamentária.

O recorte espacial da pesquisa compreende a totalidade da RIDE-DF, tal como definida pelas Leis Complementares nº 94/1998 e nº 163/2018, incluindo o Distrito Federal e os 33 municípios atualmente integrantes da região, sendo 30 localizados em Goiás e 3 em Minas Gerais. Essa delimitação considera a configuração vigente da RIDE como unidade funcional de planejamento regional, cujos desafios são ampliados pela diversidade administrativa e pela expansão recente de sua abrangência territorial. 

Além disso, a pesquisa também traz um recorte temporal que se estende de 2015 a 2025, período que compreende a promulgação do Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015), os ciclos dos Planos Plurianuais (PPAs) dos entes envolvidos e a vigência técnica e normativa do ZEE-DF e do PDAI-DF.

A estratégia metodológica combina três níveis complementares de análise: a documental e normativa; a comparativa entre instrumentos e ciclos orçamentários; a proposição técnica fundamentada. A etapa documental baseou-se na coleta, organização, sistematização e leitura crítica de dispositivos legais, planos diretores, PPAs, decretos executivos, notas técnicas e relatórios públicos relacionados à RIDE-DF, ao ZEE-DF e ao PDAI-DF. Foram utilizados como fontes primárias os sítios eletrônicos da antiga CODEPLAN (atual IPEDF – Instituto de Pesquisa e Estatística do Distrito Federal), SUDECO, IPEA, Governo do Distrito Federal (GDF), governos estaduais de Goiás e Minas Gerais, e portais de dados legislativos federais. A análise foi guiada por categorias analíticas como: (i) institucionalização; (ii) cobertura territorial; (iii) articulação interfederativa; e (iv) aderência orçamentária.

Essas quatro categorias analíticas foram operacionalizadas para permitir a interpretação crítica dos limites e potencialidades dos instrumentos avaliados. A institucionalização foi examinada a partir da existência de normativos legais, decretos executivos, vinculação orçamentária e mecanismos formais de execução e monitoramento das políticas, de alguma forma associadas ao ZEE-DF e ao PDAI-DF. 

A cobertura territorial refere-se à amplitude geográfica e administrativa alcançada por esses instrumentos, avaliando se sua aplicação se restringe ao Distrito Federal ou se prevê, ou permite, desdobramentos nos municípios integrantes da RIDE-DF. Nesse contexto, a categoria de articulação interfederativa investigou a presença (ou ausência) de canais formais de coordenação entre os entes federativos envolvidos como: conselhos, comitês técnicos, instâncias deliberativas ou arranjos colaborativos entre o Governo do Distrito Federal, os estados de Goiás e Minas Gerais e os municípios do entorno. 

Por fim, a aderência orçamentária analisou a compatibilidade entre as diretrizes e metas dos instrumentos de planejamento técnico (ZEE-DF e PDAI-DF) com os dispositivos legais e programações dos Planos Plurianuais (PPAs), tanto do DF quanto dos municípios e estados envolvidos, verificando o grau de incorporação efetiva dessas diretrizes na execução financeira das políticas públicas regionais.

A segunda etapa envolveu uma análise comparativa dos Planos Plurianuais dos entes federativos da RIDE com os objetivos, metas e eixos estratégicos do ZEE-DF e do PDAI-DF. Foram identificadas convergências temáticas e lacunas de vinculação entre os instrumentos técnicos e os dispositivos orçamentários formais. Essa análise permitiu verificar a existência (ou ausência) de mecanismos de integração entre os planejamentos estaduais, distrital e municipais, conforme preconizam os princípios da governança metropolitana e do planejamento regional integrado (Lota; Pires; Oliveira, 2020; Marques; Faria, 2021).

A terceira etapa metodológica consistiu na formulação propositiva de um modelo alternativo de articulação, denominado Plano Regional Plurianual Integrado da RIDE (PRPI-RIDE). Essa proposição baseia-se na lógica do policy design, articulando instrumentos já vigentes em um modelo institucional viável de coordenação interfederativa. Trata-se de um exercício exploratório de síntese normativa, com base na literatura especializada e nas evidências documentais analisadas (Pires, 2011; Medeiros, 2015).

A análise integrada comparativa e a formulação propositiva conferem à pesquisa um caráter teórico-aplicado, alinhado ao que Faria (2012) classifica como pesquisa analítico-propositiva de políticas públicas, cujo foco está tanto na compreensão dos arranjos institucionais quanto na formulação de alternativas para sua melhoria.

É importante destacar que a pesquisa não envolveu coleta de dados primários por meio de entrevistas ou questionários, restringindo-se a fontes públicas e acessíveis, o que preserva sua replicabilidade e respeita os princípios da integridade científica e da transparência metodológica.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

O ZEE-DF, instituído pela Lei Complementar nº 803/2009, organiza o território distrital em 33 unidades de planejamento com base em indicadores ambientais, fragilidade ecológica, disponibilidade hídrica e uso do solo. Trata-se de um dos instrumentos de ordenamento mais sofisticados em vigência no Brasil, mas cuja aplicação permanece limitada ao território do Distrito Federal.

O PDAI-DF, elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico, identifica setores produtivos prioritários e estratégias de atração de investimentos sustentáveis, com foco em inovação, bioeconomia, tecnologia da informação, logística e indústria limpa. Apesar de sua sinergia potencial com o ZEE-DF, o plano opera de forma autônoma, sem articulação com os municípios da RIDE-DF ou com os ciclos orçamentários estaduais.

Existe uma preocupante desconexão institucional com a gestão da RIDE-DF, já que a governança da RIDE-DF não dispõe de instância deliberativa com poder vinculante, tampouco de um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, como exigido pelo Estatuto da Metrópole. Os PPAs distrital, estaduais e municipais são elaborados de forma independente, sem convergência temática ou territorial. Consequentemente, o ZEE-DF e o PDAI-DF não orientam decisões regionais, nem se vinculam a metas compartilhadas com os demais entes federativos.

As consequências da negligência dos instrumentos técnicos impactam diretamente a eficiência das políticas públicas regionais. Observa-se crescimento urbano desordenado, sobreposição de obras públicas, subutilização de recursos federais, ausência de mobilidade regional integrada e persistência formação de áreas com vulnerabilidade social (bolsões de pobreza multidimensional) urbana. Os municípios do Entorno seguem excluídos das estratégias de atração de investimentos e do ordenamento territorial, o que reforça desigualdades estruturais.

Propõe-se a criação do Plano Regional Plurianual Integrado da RIDE (PRPI-RIDE), como plataforma institucional de articulação entre os entes federativos, com base nos instrumentos técnicos já disponíveis. O ZEE-DF serviria de referência territorial para uso e ocupação do solo; o PDAI-DF, como guia para identificação de setores produtivos prioritários; e os PPAs locais, como base orçamentária. A proposta dispensa nova legislação, podendo ser operacionalizada por meio de pactos interfederativos e consórcios públicos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS 

A análise realizada neste artigo evidencia que, apesar da existência de instrumentos técnicos robustos e juridicamente consolidados no âmbito do Distrito Federal como: o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE-DF); e o Plano Distrital de Atração de Investimentos (PDAI-DF). Há uma dissociação estrutural entre esses mecanismos e os processos decisórios da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF). A ausência de vinculação normativa, orçamentária e institucional entre os instrumentos distritais e as estruturas interfederativas dessa RIDE configura um vácuo de governança regional, cujos efeitos se manifestam na baixa efetividade das políticas públicas, na fragmentação territorial do desenvolvimento e na intensificação das desigualdades socioespaciais.

A pesquisa demonstrou que essa desarticulação não decorre da carência de capacidade técnica ou de diretrizes estratégicas, mas sim da falta de mecanismos permanentes de integração interfederativa, tanto no plano normativo quanto na programação orçamentária dos entes envolvidos. A expansão da RIDE-DF para 33 municípios, conforme as Leis Complementares nº 94/1998 e nº 163/2018, ampliou consideravelmente os desafios de coordenação, exigindo arranjos institucionais mais sofisticados e articulados. No entanto, permanece inoperante uma estrutura deliberativa com capacidade de implementar, monitorar e integrar políticas públicas de escala regional.

Nesse contexto, propõe-se a formulação de um Plano Regional Plurianual Integrado (PRPI-RIDE), ancorado nos instrumentos já existentes (como o ZEE e o PDAI), mas estendido a uma arquitetura de governança que envolva os entes federativos da RIDE. A viabilidade jurídica de tal proposição está assegurada pela legislação vigente, especialmente pelo Estatuto da Metrópole e pelas diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). A adoção de um PRPI-RIDE permitiria maior racionalidade na alocação de recursos públicos, coerência entre os planejamentos territoriais e maior capacidade de atração de investimentos sustentáveis para a região.

Do ponto de vista teórico, o estudo contribui para os debates sobre governança metropolitana, planejamento regional e federalismo cooperativo, reforçando a ideia de que instrumentos técnicos não são suficientes quando desacompanhados de dispositivos institucionais de coordenação. A construção de capacidades interfederativas é uma questão de engenharia administrativa, mas também é um desafio político e normativo que exige decisões estratégicas, pactuações intergovernamentais e valorização das vocações econômicas locais.

Por fim, recomenda-se que os entes federativos da RIDE-DF, por meio da SUDECO e com apoio técnico e dos governos estaduais, priorizem a integração do ZEE-DF e do PDAI-DF às estruturas regionais de planejamento e orçamento, adotando uma agenda comum de desenvolvimento sustentável, socialmente justa e territorialmente equilibrada. Essa integração não apenas fortalece a gestão pública regional, mas também promove uma nova lógica de desenvolvimento baseada na inteligência territorial, na economia verde e na reputação institucional como ativos públicos fundamentais.

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