INTRODUÇÃO

O STF – Supremo Tribunal Federal, é uma importante instituição federativa, e a análise de suas decisões, seja em controle concreto ou abstrato, é essencial para compreender o federalismo na prática. A escolha da matéria ambiental nessa análise se deve ao fato da relevância e magnitude dessas questões em um cenário nacional e mundial.

O controle de constitucionalidade é um importante instrumento prático de efetivação de direitos e garantias fundamentais no ordenamento jurídico brasileiro. Portanto, desde a introdução do requisito de repercussão geral em matérias de recurso extraordinário para análise de constitucionalidade, é possível observar uma aproximação entre os modelos concentrado e abstrato de controle de constitucionalidade, sendo necessário refletir sobre seus aspectos e efeitos.

A pesquisa é importante para a compreensão do recurso especial como forma de controle de constitucionalidade e também do funcionamento do federalismo brasileiro na prática, em acordo com os posicionamentos das instituições federativas brasileiras, tendo em vista que o federalismo no Brasil não apresenta um caráter “concreto”, mas sim que ainda está em construção. Portanto, são assuntos que precisam de constante aprofundamento.

Dessa forma, visa-se estudar como tem sido as decisões dos temas de repercussão geral sobre conflitos federativos em matéria ambiental, contribuindo para a análise da prática federativa brasileira, ressaltando a aproximação do controle constitucional através de recurso extraordinário da forma abstrata.

Foi utilizado o método hipotético-dedutivo, e pesquisa bibliográfico-documental através de análises de temas específicos de repercussão geral do STF, e de ações em andamento.

FEDERALISMO NO BRASIL PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988

O federalismo tem seu marco inicial nos Estados Unidos da América (EUA) originado através de movimentações políticas e sociais, fazendo com que as colônias se unissem para declarar independência do governo britânico.

O Brasil buscou seguir o modelo político dos EUA e promulgou na constituição de 1891 o federalismo como forma de Estado, junto com o republicanismo, marcando o fim do imperialismo português. Entretanto, diferentemente do exemplo norte-americano, as províncias não se uniram para esse fim específico. A história aponta que as províncias apenas aceitaram o que já havia sido decidido por parte da elite da época.

O federalismo pode ser tipificado como(Reverbel, 2012) simétrico – quando os poderes, competências e encargos são distribuídos igualmente aos entes – e assimétrico – quando essa distribuição é diferenciada entre os entes; cooperativo – quando há a inter-relação entre governos, com a colaboração legislativa, administrativa e executiva – e competitivo – quando há uma dualidade de competências, com prevalências de competitividade nos entes federativos como estratégia de mercantilização; centrípeto  – quando há um maior fortalecimento do poder central  – e centrífugo – quando é possível perceber a incidência dos poderes mais nos entes mais laterais que no central, como exemplo do Brasil: nos Estados e Municípios; e por agregação – quando os entes soberanos se juntam formando uma só unidade soberana – e por segregação – quando os entes já estão unidos e se separam criando uma nova unidade soberana.

A Constituição Federal vigente, outorgada em 1988 – CF/1988, pretende implementar a redemocratização do país, após um longo período do governo militar autoritário. Em seus artigos 23 e 24 apresenta um federalismo cooperativo, caracterizado por uma maior distribuição de competência de forma concorrente e também subsidiária nas situações que não forem regulamentadas pela União. Ainda, como novidade no federalismo e nas constituições brasileiras, outorga aos Municípios o status de ente federativo, assim como os Estados e a União.

No Brasil, embora nos artigos mencionados pareça reconhecer o caráter cooperativo do federalismo, abordando competências concorrentes, suplementares, é possível perceber na prática que há, na verdade, um predomínio do poder na União, caracterizando uma governança centralizada.

Os Estados e Municípios apresentam uma autonomia legislativa limitada, e ao analisar as decisões do STF em conflitos de competência federativa, é possível averiguar que seu posicionamento tem corroborado o caráter centralizador que o federalismo vem mantendo ao longo do tempo, contribuindo para que prevaleça, assim, maiores poderes na União e fortalecendo a limitação da autonomia dos Estados e Municípios através de suas decisões.

Ademais, outra situação coopera para o fortalecimento da centralização no federalismo, que é a destinação tributária. A união dispõe da maior parcela no recolhimento tributário, mantendo-se, dessa forma, com grande parte do poder, e, consequentemente, minora e desqualifica a tentativa de coordenação pelos outros entes federativos.

Uma dentre muitas questões que a prática federativa no Brasil suscita é justamente o dualismo existente entre a centralização prevalente do poder na União, ou que haja mais concessão de poderes e, consequentemente, disposição de liberdade aos outros entes federativos, oferecendo a possibilidade de que as regiões possam se organizar e operar de acordo com suas particularidades, observando, assim, a autonomia dos entes.

Dessa forma, é importante estudar a contribuição das decisões do STF na  prática federativa no Brasil, para um melhor entendimento do funcionamento do federalismo brasileiro.

AS DECISÕES EM REPERCUSSÃO GERAL DO STF E A PRÁTICA FEDERATIVA BRASILEIRA EM MATÉRIA DE MEIO AMBIENTE

Muito se fala e se estuda sobre as decisões em controle de constitucionalidade abstrato em relação aos conflitos entre os entes federativos, mas pouco se atenta à particularidade da repercussão geral em recurso extraordinário.

Para uma melhor compreensão, entende-se válido citar alguns termos gerais do recurso extraordinário no controle de constitucionalidade, que se encontra como um dos meios de controle de constitucionalidade.

A hipótese de controle de constitucionalidade por recurso extraordinário encontra-se elencado no Art. 102, III, CF:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

[…]

III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida:

1. 1. a) contrariar dispositivo desta Constituição;
   2. b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
   3. c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.
   4. d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal[…]

E no parágrafo §3º, que foi inserido com a Emenda Constitucional nº 45, está um dos requisitos para o conhecimento do recurso extraordinário pelo STF, que é a incidência de assunto de repercussão geral:

• • 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. 

Boa parte do tema “recurso extraordinário” também é tratado no Código de Processo Civil de 2015 – CPC/2015 (art. 1029 ao art. 1035), abordando, inclusive, das hipóteses de incidência de repercussão geral que serão aceitas a serem discutidas no STF através desse recurso.

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO: DIFUSO VERSUS CONCENTRADO

O controle de constitucionalidade no Brasil é composto por dois modelos, o concreto e o abstrato.

O modelo de controle concreto(Dimoulis e Lunardi, 2016) – realizado a partir da análise do judiciário em um caso concreto – possui como características principais ser difuso – controle realizado por todos os órgãos judiciais –, incidental – o questionamento sobre a inconstitucionalidade surge durante o processo e é realizado por via de exceção, onde a questão aparece como questão incidental, e não a principal, no processo –, com ampla legitimidade ativa – qualquer pessoa interessada do processo pode arguir –, efeito pessoal intra partes – o efeito da decisão só faz coisa julgada entre as partes do processo.

Já o modelo de controle abstrato(Dimoulis e Lunardi, 2016) – realizado diretamente acerca da constitucionalidade da norma – possui como principais características ser concentrado – controle sobre a constitucionalidade realizado apenas pela suprema corte –, principal – a discussão da constitucionalidade é o objeto principal da ação, podendo ser feita por ação processual direta –, com restritiva legitimidade ativa – limitação daqueles que podem propor a ação, ou seja, só podem aqueles que estiverem autorizados na norma –, efeito pessoal erga omnes – a decisão tem efeito sobre todos.

O recurso extraordinário como meio de controle de constitucionalidade é tipificado na doutrina como meio difuso/concreto desse controle, no entanto discute-se como o controle por recurso extraordinário passou a se aproximar mais do modelo abstrato com o advento da repercussão geral como requisito, a partir da emenda constitucional nº 45.

Os temas de repercussão geral do STF, resultados de análise de recursos extraordinários, precisam tratar de questões relevantes, como consta no §1º do art. 1035 do Código de Processo Civil de 2015:

Art. 1.035. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário quando a questão constitucional nele versada não tiver Repercussão Geral, nos termos deste artigo.

• • 1º Para efeito de Repercussão Geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo

É possível apontar dois argumentos que indicam uma aproximação do controle abstrato, que são os seguintes:

1) Eles não fazem efeito apenas às partes envolvidas nos processos (semelhante ao efeito erga omnes do controle abstrato), mas sim também às situações semelhantes, razão pela qual no parágrafo 5º do artigo acima o legislador informa que se deve sobrestar os processos pendentes sobre a questão:

• • 5º Reconhecida a repercussão geral, o relator no Supremo Tribunal Federal determinará a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional.

2) É decidido apenas pelo STF, conforme consta no § 2º do artigo acima “§ 2º O recorrente deverá demonstrar a existência de repercussão geral para apreciação exclusiva pelo Supremo Tribunal Federal”. Ou seja, caso não seja configurado incidente de repercussão geral, é negado indeferimento ao recurso, e a matéria não irá à apreciação da corte.

Feitos apontamentos iniciais sobre o recurso extraordinário e a repercussão geral, cumpre relevante realizar no próximo tópico uma análise dos temas de repercussão geral relacionados à matéria de meio ambiente.

ALGUNS TEMAS DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF EM MATÉRIA AMBIENTAL E AS DISCUSSÕES EM CONFLITOS FEDERATIVOS

Para o presente tópico foi feito o levantamento dos principais temas de repercussão geral em matéria ambiental, com teses fixadas ou em andamento.

Tema de repercussão geral nº 145 – Sob relatoria do Ministro Luiz Fux, tratou do RE 586224, discutindo a competência do Município para legislar sobre meio ambiente, sob o caso de proibição de queima da cana-de-açúcar e a utilização de fogo nas atividades agrícolas, e a competência dos Tribunais de Justiça para exercer controle de constitucionalidade de norma municipal em confronto com legislação federal sobre o tema e a Constituição Federal.

Afixou-se como tese que:

O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e o Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da Constituição Federal).

No caso foram ouvidas diversas instituições como amicus curie para melhor compreensão das questões técnicas, e a sentença ressaltou a constitucionalidade dos municípios em tratarem do meio ambiente em relação aos interesses locais, já que é ele quem atende o cidadão diretamente.

Entretanto informou que não foi possível depreender nessa situação de prevalência de questão eminentemente local, decidindo pela inconstitucionalidade da lei, baseando-se não em um conflito federativo diretamente, mas sim nos argumentos técnicos que foram levados ao processo, já que suscitou que a proibição da queima da cana-de-açúcar não era viável naquela situação por questões sociais e econômicas apontadas, prevalecendo, assim, o disposto na legislação federal sobre o tema.

Tema de repercussão geral nº 970 – Sob relatoria do Ministro Luiz Fux, trata do RE 732686, discutindo sobre inconstitucionalidades material e formal de norma municipal acerca do meio ambiente, pois essa norma visa obrigar que seja feita a substituição de sacos plásticos e sacolas por opções biodegradáveis.

É uma questão transitada em julgado no ano de 2023, e na decisão que conheceu da repercussão geral do assunto é possível perceber o levantamento de conflitos além de competência legislativa do ente federativo, apontando como necessário discutir as questões econômicas e sociais envolvendo a situação, e seu contraponto com a legislação federal.

Já existe uma decisão de repercussão geral nesse aspecto, que é a do tema nº 525, onde o STF afixou a tese abaixo, alegando em debate que a lei estaria de acordo com a competência constitucional ao tratar de direito do consumidor, mas não ao exigir a contratação de um funcionário para isso, sendo matéria trabalhista de competência da União. 

São inconstitucionais as leis que obrigam os supermercados ou similares à prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem das compras, por violação ao princípio da livre iniciativa (arts. 1º, IV, e 170 da Constituição)”

Decidiu-se então fixar a seguinte tese de repercussão geral: “É constitucional – formal e materialmente – lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis”.

Tema de repercussão geral nº 1056 – Sob relatoria do Ministro Luiz Fux, trata do RE 1210727, discutindo sobre a proibição de soltar fogos de artifício e artefatos pirotécnicos que produzam barulho, sons fortes, em determinado território do Estado de São Paulo.

De um lado está o acórdão que versou sobre a constitucionalidade da lei municipal e alegou que ela estaria conforme os requisitos necessários, como adequação ao interesse local, harmonia com as legislações federais sobre o tema, devidamente competente como matéria de proteção ao meio ambiente e de saúde pública e a livre iniciativa, já que a norma não proibiu a mercantilização do produto, apenas a utilização dentro de seu território urbano.

Por outro lado, encontra-se o procurador estadual alegando que a norma feriu o limite da separação de poderes, pois já existe lei federal tratando da matéria e o município não pode estabelecer diretrizes, apenas seguir como está devido a unificação nacional. Também aponta que não foi observado o princípio da razoabilidade, pois poderia ser tratado de outra forma, mostrando-se uma matéria de importante discussão econômica, social e jurídica.

Após análises, fixou-se a tese de que “É constitucional formal e materialmente lei municipal que proíbe a soltura de fogos de artifício e artefatos pirotécnicos produtores de estampidos”. Corroborando com uma maior autonomia dos Estados.

Como é possível perceber, se torna um tema bastante sensível quando a proteção do meio ambiente envolve o balanceamento com os interesses econômicos. Entretanto, como há, por exemplo, o direito fundamental ao desenvolvimento e o direito fundamental ao meio ambiente ecológico, é importante ponderar nas decisões, aplicando a proporcionalidade e razoabilidade, tendo em vista que nenhum princípio tem mais valor que o outro.

Nessas questões é possível e preciso observar, entre outros, dois aspectos do federalismo, que são a importância do federalismo cooperativo em relação ao meio ambiente, e o respeito ao princípio da subsidiariedade. 

O federalismo cooperativo é essencial, pois se encontra na constituição que todos os entes possuem concorrentemente a obrigação de proteção ao meio ambiente, o que é possível observar nos artigos 23, 23, 30 e 225 da CF/1988. E a atenção ao princípio da subsidiariedade como exercício fundamental ao respeito à autonomia e particularidades locais, regionais, já que ele tem como postulado que os poderes sejam distribuídos aos entes periféricos, pois são esses que estão mais próximos das situações e dos cidadãos, podendo, assim, obter mais êxito na execução das políticas públicas de acordo com as necessidades locais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir do exposto, depreende-se que, em razão de ser analisado apenas pelo STF e as decisões com tema de repercussão geral não terem efeito apenas inter partes, mas sim erga omnes, acaba se aproximando mais do modelo de controle constitucional abstrato do que no que se encontra atualmente, que é o modelo de controle concreto.

As decisões de repercussão geral, assim como as ADIs – Ações Declaratórias de Inconstitucionalidade, as ADPFs – Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental e outros meios de controle abstrato, pelas mesmas razões acima citadas, ou seja, pela sua abrangência generalizada, se tornam fortes diretrizes de análise de como está sendo na prática o respeito ao federalismo brasileiro em relação ao meio ambiente. 

Apontando, então, que em matéria ambiental, a tendência à prevalência do princípio da subsidiariedade, respeitando a autonomia dos Estados e Municípios, ainda é fraca, podendo ser uma evolução jurídica a social que venha a ser construída, infelizmente a passos lentos, percebendo, dessa forma, que a prevalência nas decisões de repercussão geral ainda tem sido da legislação federal sobre estaduais e municipais.

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