INTRODUÇÃO

Sob o escopo da Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e Flora Selvagens em Perigo de Extinção (CITES), pretende-se explorar como o controle administrativo ambiental tem sido aplicado no âmbito do comércio exterior, analisando seus desafios, impactos e efetividade na proteção da biodiversidade.

Tendo em vista que o comércio internacional das espécies de fauna e flora precisa ser rigorosamente controlado para evitar a exploração excessiva e a perda de biodiversidade, a pesquisa é crucial para elucidar as ferramentas de proteção dessas espécies.

O trabalho busca contribuir para a compreensão dos mecanismos de gestão ambiental e das implicações das normativas vigentes, evidenciando a importância da harmonização entre desenvolvimento econômico e sustentabilidade na comercialização internacional de recursos biológicos.

A pesquisa verifica se o Brasil tem desempenhado seu papel no acordo internacional, essencial para manter a credibilidade e a cooperação internacional em questões ambientais.

Por fim, estudos nessa área podem aumentar a conscientização pública sobre a importância da conservação da fauna e flora, levando a um maior apoio às iniciativas de conservação e incentivando o cumprimento das leis ambientais

Para o presente estudo, focou-se na análise da legislação e revisão bibliográfica aplicada à exportação de fauna e flora, cuja questão central foi a caracterização do controle administrativo exercido no comércio internacional após a internalização da CITES no Brasil, e divulgar a importância da biodiversidade para o país.

BRASIL, UM PAÍS MEGADIVERSO

O Brasil é considerado pelo programa das nações unidas para o meio ambiente -UNEP  um país megadiverso, pois detém cerca de 20% de toda a diversidade biológica mundial, com mais de 120 mil espécies de invertebrados, cerca de 9.000 vertebrados e mais de 4.000 espécies botânicas. Tal expressividade representa um enorme desafio entre o potencial econômico das espécies a serem exploradas, sua preservação e o desenvolvimento social (UNEP, 2019).

O país desenvolveu uma vasta gama de mecanismos com intuito de preservação de sua biodiversidade, inicialmente com legislação sobre os temas de fauna e flora. Mais recentemente, com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/1988), destacaram-se questões globais de agenda positiva como a preservação de habitats, ecologia e patrimônio genético relacionados ao desenvolvimento social e econômico sustentável.

Segundo Queiroz(2009), a abertura do comércio e a globalização no contexto pós-Guerra Fria intensificaram variáveis como o nível de consumo, a produção, a geração de novas tecnologias e a realocação industrial. Esses fatores podem impactar o meio ambiente de maneira positiva ou negativa, em diferentes graus e Lima(2007), indica que após a perda do habitat, a retirada de espécies do seu espaço para subsistência e comércio é a segunda maior ameaça à fauna e à flora silvestres.

Para Drummond(2012), a questão da relação entre o meio ambiente e o comércio internacional ganhou importância a partir II Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, momento em que se evidenciou o forte vínculo entre os processos de produção e o meio ambiente. A mesma autora destaca que naquele instante, havia o desenvolvimento simultâneo de processos por meio dos quais se pudesse preservar o meio ambiente e promover o desenvolvimento sustentável via dinamização do comércio internacional e abertura de mercados no contexto de vários foros negociadores internacionais.

Como resultado dessas discussões, a sociedade, por sua vez, tornou-se mais exigente no que diz respeito à observação de critérios ambientais na produção, visto que os problemas ambientais vêm se tornando mais críticos, com o esgotamento de matérias primas, a situação do abastecimento de água e a questão da destinação de resíduos e a preservação de bens culturais. Assim, as variáveis ambientais adquiriram considerável valor de mercado na economia globalizada, com maior procura por produtos ambientalmente corretos.

Conforme Dunning (2022), a Convenção sobre Diversidade Biológica é o acordo global mais importante para a política de conservação da biodiversidade, especialmente no que tange à exigência de que os signatários desenvolvam políticas nacionais.

Nesse contexto de grande exploração da biodiversidade, a crescente interdependência entre os países no cenário global tem trazido à tona questões cruciais relacionadas à harmonização entre o desenvolvimento econômico e a proteção do meio ambiente. O comércio internacional de espécies, produtos e subprodutos de fauna e flora, em particular, tem sido um tema de preocupação devido à sua relação direta com o risco de extinção e os impactos sobre a biodiversidade.

A REGULAÇÃO AMBIENTAL NO COMÉRCIO INTERNACIONAL

Embora a convenção da diversidade biológica (CDB) tenha sido amplamente adotada como um instrumento para assegurar a sustentabilidade biológica, a CITES permanece como o instrumento mais importante para regular e documentar o comércio internacional de vida selvagem, bem como vital para lidar com o comércio ilegal ou insustentável (Ugochukwu, 2018; Fukushima et al.,2021).

Segundo Martins (2007), a procura pelos animais selvagens e pelos produtos deles derivados se transformou numa verdadeira ameaça a estes espécimes, especialmente com a atuação de organizações criminosas em regiões megadiversas, fato que desencadeou no ano de 1975, a entrada em vigor da CITES.

A Convenção sobre a CITES, consiste em um tratado que visa a proteger e a conservar a fauna e a flora silvestres. Com a regulamentação da comercialização internacional que envolve determinadas espécies, busca garantir que a atividade não ameace a sobrevivência ou a função ecológica da população envolvida (Lima, 2007).

A consulta direta ao site da CITES informa que: é um acordo internacional entre governos cujo objetivo é garantir que o comércio internacional de espécimes de animais e plantas selvagens não ameace sua sobrevivência. A CITES foi elaborada como resultado de uma resolução adotada em 1963 em uma reunião de membros da IUCN (União Internacional para a Conservação da Natureza) havendo o texto da Convenção entrado em vigor em 1º de julho de 1975.

De acordo com dados da convenção, a CITES conta com 185 partes composta por países membros, os quais protegem mais de 40.900 (quarenta mil e novecentos) espécies, incluindo 6.610 (seis mil e seiscentos e dez) espécies da fauna e 34.310 (trinta e quatro mil e trezentos e dez) espécies da flora. As espécies regulamentadas pela CITES são listadas e/ou categorizadas em três apêndices, cada um correspondendo a medidas regulatórias específicas (Ugochukwu, 2018) e em conformidade com o grau de ameaça pelo comércio internacional.

Os espécimes com maior restrição de circulação são aqueles ameaçados de extinção e proibidos de comércio pela convenção, exceto quando o propósito é estritamente científico, para o qual são emitidas licenças de importação e exportação. O comércio de indivíduos cuja pressão pode levar as espécies a entrarem em lista de extinção é controlado, sendo necessária a emissão de licença de exportação, podendo ser adotada a exigência de licença de importação conforme a especificidade dos membros. Por fim, há espécies incluídas por requisição de uma das partes que já regula o comércio dessa espécie e que precisa da cooperação de outros países na prevenção do comércio insustentável ou ilegal. A circulação desses espécimes é permitida somente com a apresentação de autorização ou certificado de origem (Ugochukwu, 2018). O mesmo autor revela que a aplicação das restrições comerciais da CITES é problemática devido a erros na identificação das espécies.

INGRESSO DA CITES NO BRASIL

Tratados como a CITES não são auto-executáveis e necessitam da legislação e da atuação interna, para ter efeito no nível nacional permitindo que a norma seja cumprida pela sociedade, garantindo sua vigência no território nacional (Lima, 2007). A CITES, assinada pelo Brasil em 1975, instituiu um modelo jurídico internacional que passou a atuar na prevenção do comércio de espécies em perigo de extinção, instrumento fundamenta-se na atribuição de responsabilidade comum aos países produtores e consumidores, com o estabelecimento de mecanismos essenciais para possibilitar uma exploração sem prejuízo às populações (Brandão e Silva, 2023).

Com a aprovação no país do texto do Decreto Legislativo nº 54, de 24 de junho de 1975, foi promulgado pelo Congresso Nacional o Decreto nº 76.623, de 17 de novembro de 1975, formalizando a adesão do Brasil à CITES. A regulamentação da CITES no Brasil veio com o Decreto nº 3.607, de 21 de setembro de 2000 e suas alterações posteriores e foi nesse momento que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA passou a ser uma das autoridades administrativas e científicas responsável pela implementação da Cites no Brasil (Lima, 2007).

As competências da autoridade administrativa estão previstas no Art. 4^o do Decreto nº 3.607/2000 e compreendem a emissão de licenças e certificados, manutenção de registro do comércio das espécies, elaboração e encaminhamento de relatórios periódicos à Secretaria da CITES, proposição de emendas, inclusões e transferências entre os anexos, dentre outras atividades em conformidade com as disposições da Convenção e da legislação nacional (Lima, 2007). No âmbito do regimento interno do IBAMA (Portaria nº 92, de 14 de setembro de 2022) a competência correspondente é da Coordenação de Comércio Exterior – COMEX.

Os esforços das autoridades científicas aparecem no Art. 5^o do decreto nº 3.607/2000 e compreendem embasar a autoridade administrativa sobre as relevâncias do status populacional das espécies de interesse, com o objetivo de propor a elaboração de planos de manejo; cooperar na realização de programas de conservação e manejo de espécies autóctones com comércio internacional significativo; e assessorar a autoridade administrativa a respeito do destino provisório ou definitivo dos espécimes interditados, apreendidos ou confiscados (Lima, 2007). Tal tarefa é atualmente cabida, conforme a Portaria nº 92, de 14 de setembro de 2022, à Coordenação-Geral de Gestão e Monitoramento do Uso da Flora – CGFlo e à Coordenação-Geral de Gestão e Monitoramento do Uso da Fauna e da Biodiversidade Aquática – CGFau.

A Convenção estabelece regras claras sobre a exportação de espécies, as quais devem atender requisitos, tais como parecer de autoridade científica indicando que a exportação não irá incorrer em prejuízo à sobrevivência da espécie além da manifestação da autoridade administrativa que garanta o transporte dos animais e plantas vivos de modo seguro, evitando lesões e maus-tratos (Brandão e Silva, 2023).

Muito embora o nome da convenção mencione com destaque o termo “comércio internacional”, a CITES, na verdade, regula todo o fluxo internacional de fauna e flora constantes em seus anexos, abrangendo não apenas os fins comerciais, mas também os científicos, pedagógicos, capacitação, conservação e de uso pessoal.

EXIGÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

Problemas ambientais globais, como o declínio da vida selvagem e da biodiversidade, deram origem a acordos ambientais internacionais como a CITES que regula o comércio internacional de animais selvagens. Tais acordos muitas vezes permanecem vagos em suas implicações para os países membros. Em contraste, a CITES estabeleceu um sistema de licenças de exportação e importação para implementar suas restrições ou proibições ao comércio de espécies sob sua proteção (Heid e Ramos, 2023).

No Brasil, conforme constatado por Brandão e Silva (2023), a possibilidade de importação e exportação de espécimes vivos, bem como de produtos e subprodutos da fauna brasileira, foi normalizada pela Portaria IBAMA nº 93, de 7 de julho de 1998, alterada pela portaria nº 2489, de 9 de julho de 2019.

A mesma portaria traz a exigência de requerimento para a importação e exportação de espécimes vivos, produtos e subprodutos da fauna silvestre brasileira e exótica para emissão das licenças CITES e não CITES. Importante destacar que a legislação trata de maneira diversa os peixes e os invertebrados aquáticos não listados nos Apêndices da CITES, bem como os animais considerados domésticos para efeito de operacionalização do IBAMA (estes últimos isentos de quaisquer tramitações junto ao IBAMA) conforme Anexo I. A necessidade de licenças para o comércio de espécies da fauna selvagem, presentes ou não nos anexos CITES, está prevista também na Lei 9605/98.

Para exportação de produtos da flora, a instrução normativa nº 8, de 25 de março de 2022 estabelece os procedimentos para autorização de exportação de produtos e subprodutos madeireiros de espécies nativas, oriundos de florestas naturais ou plantadas, visando a complementar, relativamente ao controle de exportação de cargas de madeira nativa no âmbito do IBAMA.

Segundo o Manual CITES publicado no sítio do IBAMA, para fazer importações e/ou exportações de produtos e subprodutos da fauna em conjunto com os da flora, o usuário deverá se cadastrar em pelo menos uma atividade relacionada à fauna e pelo menos uma atividade relacionada à flora nos serviços on line do IBAMA. Caso contrário, o requerimento CITES que contiver ambos os tipos de produtos/sub-produtos poderá ser reprovado no momento da análise. Além disso, o requerimento CITES somente estará disponível para as pessoas físicas e jurídicas que possuam comprovante de registro em uma das atividades pertinentes e certificado de regularidade válido.

De acordo com a instrução normativa nº 13, de 23 de agosto de 2021, que regulamenta a obrigação de inscrição no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais – CTF/APP, as categorias necessárias para acesso ao formulário de solicitação de licenças ou autorizações no IBAMA estão na tabela 1 abaixo:

Tabela 1 –  Categorias CTF/APP para solicitação de autorizações ou licenças.

Fonte:  Elaboração do próprio autor em consulta à IN nº 13/2021.

Para saber exatamente em quais atividades o interessado deve se inscrever, é necessário observar as chamadas fichas técnicas de enquadramento (FTEs), instituídas pela instrução normativa nº 6 de 27 de janeiro de 2022 , a qual consolida o regulamento de enquadramento de pessoas físicas e jurídicas e define como enquadramento de atividade a identificação de correspondência entre a atividade exercida pela pessoa física ou jurídica e as respectivas categorias e descrições de atividades sujeitas à inscrição no CTF/APP.

Portanto, as etapas primordiais do controle administrativo dependem de o usuário observar corretamente as normas do CTF/APP e da leitura atenta das FTEs para a inserção dos dados nos sistemas de controle do IBAMA.

Feito o enquadramento, o próximo passo é acessar o serviço de solicitação e emissão de licenças do IBAMA para a importação, exportação e reexportação de espécimes, produtos e subprodutos da fauna e flora silvestre brasileira, e da fauna e flora exótica, constantes ou não nos anexos da CITES, para preencher o requerimento eletrônico no sistema de emissão de licença CITES – Siscites,  inicialmente instaurado pela instrução normativa nº 140, de 18 de dezembro de 2006, revogada pela portaria nº 8, de 3 de janeiro de 2022.

Nesse nível de controle, o IBAMA solicita a documentação pertinente ao produto a ser exportado/importado que, a depender de sua natureza, pode ser: comprovante de cadastros em sistemas de controle, certificados ambientais, licenças ambientais ou autorização de funcionamento, planos de manejo florestais, documento de origem florestal – DOF, guias florestais – GF, notas de compra e venda, licenças ou autorizações emitidas por outros países, etc para verificar a legalidade via cadeia de custódia, cuja conclusão pode ser pelo deferimento ou não de emissão da licença requerida. Comporta entender que haverá a emissão de licenças somente para aquelas espécies e espécimes com todo um contexto legalizado (Lima, 2007).

Com o advento da portaria nº 19, de 2 de julho de 2019 da Secretaria de Comércio Exterior – SECEX, as licenças, autorizações, certificados e outros documentos públicos exigidos para a realização de uma exportação, exceto os de natureza aduaneira, serão solicitados como parte do tratamento administrativo e emitidos pelo módulo de Licenças, Permissões, Certificados e Outros Documentos (LPCO), do Portal Único de Comércio Exterior. Dentre os documentos de exportação exigidos para o desembaraço da carga estão as licenças de exportação do IBAMA. Até este momento, para analisar a LPCO o servidor do instituto deveria acessar o site do Portal Único Siscomex, o qual controla as importações e exportações no Brasil.

Evoluindo no controle administrativo ambiental e no intuito de garantir uma maior qualidade, agilidade e transparência nos procedimentos de comércio exterior, o IBAMA publicou a portaria nº 8, de 3 de janeiro de 2022 que instituiu a Plataforma de Anuência Única do Brasil – Plataforma PAU-Brasil, ferramenta de anuência exclusiva integrada ao Siscomex do Ministério da Economia e para uso nas atividades de comércio exterior na gestão e anuência das solicitações de importação e exportação de espécimes, produtos e subprodutos da fauna, da pesca e da flora nativas, sob regime de controle pelo IBAMA.

Cabe destacar que até o momento somente as LPCOs de exportação estão integradas à PAU-Brasil, sendo que a importação de espécimes, produtos e subprodutos de pesca, fauna e flora, não constantes dos anexos da Cites, e para os quais haja norma específica que exija a emissão de autorização formal pelo IBAMA, serão processados via Siscites até que esteja habilitada na Plataforma Pau-Brasil a funcionalidade para anuência em LPCOs de importação, de acordo com a portaria nº 46, de 6 de janeiro de 2022.

Do mesmo modo que ocorre no Siscites, ao proceder à análise na plataforma PAU-Brasil, o servidor do IBAMA pode solicitar no módulo de exigências, documentos comprobatórios da situação legal do objeto a ser exportado. Em sendo apresentados os documentos ou informações exigidas, a situação da LPCO pode ser alterada para deferida, em inspeção ou indeferida conforme o caso. Na opção em inspeção, a carga passará necessariamente por mais uma etapa de controle, a fiscalização física pelos agentes ambientais.

Conforme artigo 29, III da lei nº. 9.605/1998, constitui crime, dentre outros, vender, exportar ou adquirir ovos, larvas ou espécimes da fauna silvestre, nativa ou em rota migratória, bem como produtos e objetos dela oriundos, provenientes de criadouros não autorizados ou sem a devida permissão, licença ou autorização da autoridade competente. Adicionalmente, está prevista sanção administrativa para essas mesmas ações, conforme artigo 24, III do decreto nº. 6.514/2008 (Lima, 2007). Para Lima (2007), na esfera da punição dos infratores, há de se ressaltar que as disposições existentes não parecem estar adequadas à gravidade da infração, pois, ao invés de penas privativas de liberdade, aplicam-se penas alternativas e restritivas de direito que não parecem apropriadas à função de conscientização da realidade da gravidade do dano ambiental.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo identificou que os órgãos de controle do estado desempenham um papel fundamental na regulação ambiental no comércio exterior, essencial para proteger a biodiversidade sem comprometer o desenvolvimento econômico. Evidenciou a importância dos ativos biológicos para o Brasil no contexto do comércio internacional, tendo em vista sua megadiversidade em fauna e flora.

A análise da legislação e a revisão bibliográfica realizadas neste artigo destacaram a importância do controle administrativo, especialmente quando conjugado às inspeções físicas de cargas que demandam esforços coordenados entre as equipes de fiscalização no âmbito da CITES. No entanto, a incorporação contínua de novas tecnologias, métodos de controle e aperfeiçoamento de pessoal são objetivos permanentes no controle administrativo.

Tendo em vista a variedade e complexidade da legislação ambiental sobre o tema como leis, decretos, resoluções e instruções normativas, destaca-se o papel do IBAMA na fiscalização como agente executor da CITES no Brasil e da política ambiental no âmbito do comércio exterior como o último elo do controle administrativo em vários níveis, seja via documentação, sistemas ou inspeções in loco, como é o caso dos portos e aeroportos.

Tal papel restou evidenciado na regulação do controle primário via registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais – CTF/APP, emissão de licenças via Siscites e outras ferramentas para  verificar a legalidade e cadeia de custódia tais como: certificados ambientais, licenças ambientais ou autorização de funcionamento, planos de manejo, documento de origem florestal – DOF, guias florestais – GF, notas de compra e venda, licenças ou autorizações emitidas por outros países.

O uso recente de ferramentas e sistemas de informação como plataforma Pau-Brasil para anuência em LPCOs permitiu o monitoramento e análise de dados como forma quantificar e qualificar os riscos, facilitando a tomada de decisões, automação e agilidade nos processos, comunicação direta entre órgãos ambientais, empresas e a comunidade promovendo a transparência e a participação pública na gestão ambiental.

No entanto, apesar da evolução para as ferramentas destacadas neste artigo, a fiscalização ambiental ainda permanece sem acesso irrestrito a instrumentos mais robustos de controle, como é o caso do portal único Siscomex, para o qual somente é possível ver cargas que dependem de anuência do IBAMA. O acesso ao Siscomex é essencial para o cumprimento de suas funções em fiscalização ambiental, como controle de importação/exportação de produtos sujeitos a restrições ambientais (ex.: produtos madeireiros, fauna, produtos químicos, resíduos).

Não há dúvidas sobre a necessidade de estabelecer um acordo de cooperação entre o IBAMA e os coordenadores do sistema, que são a Secretaria de Comércio Exterior (Secex) do Ministério de Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Esse acordo deve definir as responsabilidades, os direitos de acesso e as condições de uso dos dados para análise de risco, inteligência, e fiscalização ambiental e pode ser desenvolvido via integração técnica entre os sistemas do IBAMA e o Siscomex.

Conforme apontado por (Ugochukwu, 2018), a aplicação das restrições comerciais da CITES é problemática devido a erros na identificação das espécies, fato que se replica no Brasil, tendo em vista a grande diversidade de produtos e espécimes controlados pela convenção.

Considerando esses desafios, a capacitação e o treinamento dos servidores do IBAMA na identificação de espécies e no uso eficiente das ferramentas de análise de dados disponíveis no Siscomex – incluindo a correta interpretação das informações e sua aplicação nas atividades de fiscalização ambiental – são essenciais para aprimorar a eficiência e a efetividade das ações de controle e monitoramento.

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