INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas, a Atenção Primária à Saúde (APS) no Brasil tem passado por um processo progressivo de informatização, orientado por políticas públicas que buscam modernizar a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS). Essa transformação visa ampliar a capacidade de resposta dos serviços por meio da incorporação de tecnologias digitais, sistemas de informação e ferramentas eletrônicas de monitoramento, conferindo maior eficiência, controle e coordenação à rede de atenção (Brasil, 2020; Giacomini et al., 2024). A informatização, portanto, passou de um recurso acessório à condição de componente estrutural da governança sanitária.

A introdução de sistemas eletrônicos na APS objetiva qualificar a tomada de decisão, garantir rastreabilidade das ações e possibilitar análises de desempenho em tempo real. Tais sistemas permitem o registro padronizado das atividades das equipes, o acompanhamento longitudinal da população adscrita e o monitoramento de indicadores em escala local (Ferreira; Oliveira, 2024; Brasil, 2020). Essa reconfiguração impacta diretamente a capacidade das redes municipais de planejar, executar e avaliar políticas públicas sustentadas por dados estruturados.

Nesse contexto, a governança eletrônica se configura como estratégia central para o aprimoramento da gestão na APS. Compreende o uso articulado de sistemas de informação, plataformas digitais e instrumentos regulatórios, fomentando maior transparência, controle social e racionalidade administrativa (TCU, 2017; Instituto Veredas, 2023). No entanto, sua implementação exige condições estruturais adequadas, como conectividade digital, capacitação técnica, cultura institucional de uso de dados e apoio político à inovação tecnológica.

A formulação de diretrizes nacionais, como a Política Nacional de Informação e Informática em Saúde (PNIIS) e a Estratégia de Saúde Digital para o Brasil 2020–2028, tem definido os marcos normativos da digitalização da APS. Essas políticas enfatizam a interoperabilidade, a segurança da informação e a integração de dados como pilares para a construção de redes mais eficientes e resolutivas (Brasil, 2016; Brasil, 2020). Entretanto, a adoção prática dessas diretrizes ainda apresenta elevada heterogeneidade entre os municípios brasileiros.

A literatura técnico-científica revela lacunas significativas no que se refere à análise empírica da implantação dessas ferramentas digitais em nível local. Observa-se predominância de estudos normativos e estruturais em escala federal, com baixa atenção às condições reais de uso e apropriação dos sistemas nas redes municipais (Santos et al., 2023; Almeida; Souza, 2023). Essa lacuna compromete a formulação de políticas responsivas à realidade dos entes subnacionais e dificulta a produção de conhecimento aplicado à gestão descentralizada.

Diante desse cenário, o presente estudo justifica-se pela necessidade de mapear e analisar as ferramentas digitais de gestão utilizadas na APS por redes municipais de saúde. Ao focar na esfera local, a pesquisa busca revelar como os instrumentos institucionais têm sido operacionalizados, em que medida estão incorporados à rotina das equipes e quais obstáculos persistem à sua plena efetividade.

Optou-se por um recorte metodológico documental, considerando sua adequação à análise da materialidade normativa, institucional e tecnológica da governança eletrônica. A exploração de fontes oficiais — como portarias ministeriais, relatórios públicos, plataformas do Ministério da Saúde e sistemas eletrônicos de gestão — possibilita apreender as formas concretas pelas quais as políticas digitais têm se institucionalizado no território (Lima; Pereira, 2023; Universidade Federal de Goiás, 2022).

A delimitação temporal do estudo abrange o período de 2017 a 2025, correspondente ao ciclo de desenvolvimento e expansão de iniciativas federais de digitalização da APS, como o Informatiza APS, a reformulação do Previne Brasil e a ampliação do uso do Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC). Inclui-se, nesse intervalo, o impacto da pandemia de COVID-19, que intensificou a incorporação de tecnologias na saúde pública (Medina et al., 2023; Brasil, 2020).

A pesquisa se debruça sobre municípios de todo o território nacional, respeitando o critério de disponibilidade pública das informações em plataformas federais. Essa estratégia assegura uniformidade metodológica, ao mesmo tempo em que permite captar a diversidade regional e institucional dos arranjos locais de governança digital.

O estudo adota uma abordagem qualitativa, de caráter documental, fundamentada na análise de conteúdos extraídos de bases como SISAB, e-Gestor AB, Painel e-SUS APS e documentos normativos vinculados à gestão da APS. Os documentos selecionados possuem validade institucional e abordam diretamente a utilização de ferramentas digitais por equipes municipais (Brasil, 2025; Brasil, 2020).

O procedimento metodológico consistiu no levantamento sistemático das fontes, categorização temática e análise qualitativa. As categorias organizadoras incluíram: tipos de ferramentas digitais utilizadas, áreas de cobertura assistencial e principais desafios institucionais para sua efetiva adoção. A sistematização dos dados permitiu interpretar a relação entre política digital e práticas de gestão no nível municipal (Ferreira; Oliveira, 2024).

Foram incluídos apenas documentos emitidos entre 2017 e 2025, com foco explícito na gestão digital da APS em nível municipal. Excluíram-se documentos redundantes, genéricos ou sem aplicabilidade concreta ao contexto de governança local. Essa triagem buscou garantir a confiabilidade, atualidade e pertinência do corpus documental.

Ao evidenciar a realidade institucional da governança digital nos municípios, o artigo busca subsidiar gestores, pesquisadores e formuladores de políticas com dados empíricos e análises contextualizadas, contribuindo para o fortalecimento de estratégias mais adaptadas às realidades locais e orientadas pela equidade, eficiência e transparência.

Por fim, este estudo visa contribuir para a consolidação da APS como base estruturante do SUS. A governança digital, ao integrar tecnologias, dados e decisões, constitui um vetor de aprimoramento da gestão em saúde, potencializando a capacidade resolutiva dos territórios, fortalecendo o controle social e qualificando as respostas institucionais aos desafios sanitários contemporâneos.

REFERENCIAL TEÓRICO

O aprofundamento da digitalização na Atenção Primária à Saúde (APS) brasileira tem demandado uma reflexão crítica sobre os fundamentos conceituais que sustentam a governança eletrônica, as tecnologias da informação em saúde e a gestão em nível municipal. A literatura especializada aponta que a incorporação de ferramentas digitais não se limita à informatização de processos, mas implica transformações na lógica de organização das redes assistenciais, nos fluxos decisórios e na transparência da ação estatal (Brasil, 2020; TCU, 2017). A governança em saúde, nesse contexto, deve ser compreendida como o arranjo institucional que articula recursos, competências, sistemas de informação e mecanismos de controle, orientando a ação pública de forma estratégica e integrada (Lima; Pereira, 2023).

A utilização de tecnologias digitais no âmbito da APS configura-se como estratégia para qualificar a gestão local, ampliar a resolutividade territorial e fortalecer os princípios do SUS, como a equidade e a integralidade. Entretanto, a efetividade dessas tecnologias depende de condições estruturais, institucionais e culturais que viabilizem sua integração aos processos cotidianos das equipes (Ferreira; Oliveira, 2024; Santos et al., 2023). Não se trata, portanto, de mera digitalização de registros ou substituição de fluxos manuais por sistemas automatizados, mas da construção de um novo modelo de gestão baseado na interoperabilidade, no uso inteligente de dados e na coordenação intersetorial.

Dessa forma, este referencial teórico se estrutura a partir de três eixos fundamentais. O primeiro trata da noção de governança e gestão em saúde, com ênfase nas exigências específicas da APS e na reconfiguração organizacional promovida pelas tecnologias digitais. O segundo eixo aborda a cartografia enquanto metodologia analítica e conceitual aplicável à análise documental, especialmente no que se refere à construção de territórios digitais e à representação das práticas institucionais. O terceiro eixo examina os sistemas e protocolos eletrônicos adotados na APS, como o SISAB, o e-Gestor AB, o Painel e-SUS APS e outras ferramentas utilizadas em nível municipal, destacando suas funções, limitações e impactos na gestão local (Brasil, 2025; Giacomini et al., 2024).

A escolha desses eixos se justifica pelo entrelaçamento entre tecnologia, governança e gestão pública na atual configuração do SUS. Com base nesse marco analítico, pretende-se oferecer suporte teórico para a análise dos documentos coletados, contribuindo para a compreensão das dinâmicas que moldam a adoção e a operacionalização das ferramentas digitais nas redes municipais de saúde. As seções a seguir detalham os fundamentos conceituais de cada eixo e articulam os referenciais que sustentam o presente estudo.

GOVERNANÇA ELETRÔNICA EM SAÚDE PÚBLICA

A governança eletrônica, ou e-governance, designa o uso estratégico das tecnologias da informação e comunicação (TICs) para modernizar as estruturas estatais, ampliar a eficiência administrativa e fomentar a transparência das ações governamentais. No campo da gestão pública, esse conceito transcende a informatização de serviços, envolvendo a reconfiguração dos processos institucionais mediante plataformas digitais, sistemas integrados e dispositivos normativos voltados ao fortalecimento da accountability, da participação social e da gestão baseada em evidências (Brasil, 2020; Tribunal de Contas da União, 2017).

Aplicada ao setor da saúde, a governança eletrônica adquire contornos específicos, dada a complexidade dos sistemas assistenciais e a centralidade da informação no planejamento e monitoramento das políticas públicas. No âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), a governança eletrônica consiste na articulação entre tecnologias digitais, protocolos de atenção, fluxos administrativos e sistemas de informação, com vistas à organização racional dos serviços, ao controle da produção em saúde e à gestão integrada dos dados da população (Ferreira; Oliveira, 2024; Medina et al., 2023).

Na Atenção Primária à Saúde (APS), esse modelo de governança torna-se ainda mais relevante, pois permite o acompanhamento em tempo real da atuação das equipes, o rastreamento dos indicadores de saúde e a gestão territorializada das ações. Ferramentas como o e-Gestor AB, o SISAB e o Painel e-SUS APS são exemplos de plataformas que operam sob essa lógica, promovendo maior capacidade de resposta das gestões locais diante das demandas do território (Brasil, 2025; Santos et al., 2023). Ao centralizar informações, essas ferramentas otimizam os processos decisórios, promovem a interoperabilidade dos dados e possibilitam o monitoramento contínuo da efetividade das ações.

Um dos pilares centrais da governança eletrônica é o fortalecimento da transparência pública. A digitalização dos registros, a disponibilização de painéis de monitoramento e o acesso público aos dados gerenciais não apenas qualificam a prestação de contas, como também permitem o controle social sobre as decisões em saúde. Essa transparência contribui para a legitimidade da gestão, reduz a assimetria de informação entre Estado e sociedade e viabiliza o exercício do controle democrático sobre as políticas públicas (Giacomini et al., 2024; Instituto de Estudos para Políticas de Saúde, 2024).

Adicionalmente, a participação cidadã no ambiente digital fortalece os canais de interlocução entre usuários e gestores, mediante a criação de aplicativos, plataformas de escuta social e sistemas de agendamento e acompanhamento digital. Tais instrumentos ampliam a responsividade institucional e reforçam o princípio da equidade, ao facilitar o acesso de populações vulnerabilizadas às informações e aos serviços de saúde (Silva et al., 2024; Lima; Pereira, 2023). Nessa direção, a governança eletrônica atua como vetor de inclusão social, ao integrar a dimensão tecnológica às necessidades concretas dos territórios.

A adoção de ferramentas digitais também reforça os mecanismos de planejamento, avaliação e correção de rumos, viabilizando a construção de redes assistenciais mais coerentes com os determinantes sociais da saúde. A padronização de registros e a sistematização de dados populacionais permitem intervenções mais precisas, a identificação de lacunas de cobertura e a alocação mais eficiente dos recursos públicos (Brasil, 2020; TCU, 2017). Com isso, a governança eletrônica contribui para a consolidação de uma APS resolutiva, integral e intersetorialmente articulada.

Por fim, destaca-se que a efetivação da governança eletrônica depende de fatores estruturais e políticos que transcendem o plano tecnológico. A existência de conectividade adequada, capacitação técnica, cultura organizacional favorável e suporte institucional são pré-condições indispensáveis para a sustentação de práticas digitais na gestão pública. A governança eletrônica, portanto, deve ser concebida como um processo institucional contínuo, que exige investimentos sustentados e alinhamento entre os diferentes níveis federativos do SUS (Universidade Federal de Goiás, 2022; Almeida; Souza, 2023).

APS E AS REDES MUNICIPAIS DE SAÚDE

A Atenção Primária à Saúde (APS) constitui a principal porta de entrada do Sistema Único de Saúde (SUS) e desempenha papel central na comunicação e coordenação das Redes de Atenção à Saúde (RAS) em âmbito municipal. Sua função abrange o acesso inicial do usuário, a integralidade do cuidado, a promoção da saúde e a prevenção de doenças, assumindo posição estratégica na estruturação da atenção à saúde no Brasil.

De acordo com a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), a organização das redes locais de APS baseia-se em diretrizes como a territorialização das ações, a adscrição da população, a responsabilização sanitária das equipes e a oferta contínua e resolutiva do cuidado. Essas diretrizes visam consolidar um modelo de atenção voltado à integralidade, à proximidade com os territórios e à resolutividade das demandas em nível local (Brasil, 2023).

No contexto da descentralização político-administrativa do SUS, os municípios assumem papel protagonista na execução das ações e serviços de saúde, especialmente no que tange à APS. A gestão municipal é responsável pela implantação, coordenação e avaliação das equipes de Saúde da Família (eSF), das equipes de Atenção Primária (eAP) e de suas respectivas unidades, além da articulação com as redes de média e alta complexidade (Lima; Pereira, 2023). Essa responsabilização requer a capacidade de planejamento territorializado, gestão de insumos e recursos humanos, além do monitoramento de indicadores e resultados assistenciais.

A conformação das redes municipais de APS deve considerar as especificidades demográficas, epidemiológicas, geográficas e socioeconômicas de cada território. Essa variabilidade demanda estratégias de organização que conciliem padronizações normativas com flexibilidade operacional. A PNAB de 2017, por exemplo, reconheceu diferentes arranjos organizacionais de equipes e modelos de cuidado, de modo a ampliar a autonomia dos gestores municipais e permitir maior adequação às realidades locais (Brasil, 2017). Tal diretriz reafirma o protagonismo dos municípios na governança sanitária descentralizada.

A gestão local da APS implica a articulação de múltiplos instrumentos institucionais, entre os quais se destacam o Plano Municipal de Saúde, os Relatórios Anuais de Gestão (RAG), os contratos organizativos de ação pública e os sistemas de informação em saúde. Esses dispositivos são fundamentais para garantir o acompanhamento sistemático das ações e o cumprimento dos compromissos pactuados no âmbito da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e do Conselho Municipal de Saúde (Giacomini et al., 2024). A efetividade da gestão descentralizada depende, portanto, da existência de fluxos bem definidos, capacidade técnica-administrativa e mecanismos de avaliação contínua.

Ademais, o fortalecimento das redes municipais de APS requer a institucionalização de práticas de governança baseadas em dados e no uso intensivo de tecnologias digitais. A adoção de ferramentas como o e-Gestor AB, o Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB) e o Painel e-SUS APS viabiliza o planejamento, a coordenação e o monitoramento em tempo real das atividades das equipes, qualificando os processos decisórios e ampliando a transparência da gestão (Ferreira; Oliveira, 2024; Brasil, 2025). Esses sistemas configuram-se como dispositivos estratégicos de apoio à gestão local, favorecendo o alinhamento entre políticas públicas e necessidades do território.

Contudo, a capacidade de organização e coordenação das redes municipais ainda apresenta desigualdades significativas em função das condições institucionais, financeiras e técnicas dos entes federados. Municípios de pequeno porte ou com baixa densidade tecnológica enfrentam limitações estruturais para operacionalizar os instrumentos de gestão da APS, o que compromete a qualidade do cuidado e a efetividade das ações (Instituto de Estudos para Políticas de Saúde, 2024). Essa assimetria evidencia a importância de políticas de apoio técnico e financeiro da União e dos estados para o fortalecimento da gestão local.

Assim, a governança das redes municipais de APS exige uma abordagem integrada, que articule planejamento territorial, gestão participativa, uso qualificado de dados e suporte tecnológico. A consolidação dessas redes passa pelo reconhecimento da diversidade dos contextos municipais e pela valorização da APS como espaço de produção de cuidado, regulação do acesso e formulação de respostas intersetoriais às necessidades da população. Nesse cenário, os instrumentos digitais tornam-se aliados indispensáveis da gestão pública, ampliando a capacidade de resposta do SUS e contribuindo para a equidade no acesso aos serviços.

FERRAMENTAS DIGITAIS NA GESTÃO DA APS

A incorporação de ferramentas digitais na Atenção Primária à Saúde (APS) tem se consolidado como um pilar estratégico para o fortalecimento da gestão local, especialmente diante da complexidade crescente das demandas sanitárias e da necessidade de tomada de decisão baseada em evidências. No âmbito federal, destacam-se os sistemas institucionais desenvolvidos pelo Ministério da Saúde, como o Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC), o Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB) e o portal e-Gestor AB, que desempenham funções centrais na coleta, organização e análise de dados em tempo real (Brasil, 2020; Ferreira; Oliveira, 2024).

O PEC representa a principal plataforma de registro clínico e administrativo das equipes de Saúde da Família e de Atenção Primária. Com interface voltada à padronização das informações, o sistema permite o acompanhamento longitudinal da população, a rastreabilidade dos procedimentos e a integração com sistemas superiores, como o SISAB, fortalecendo a capacidade de gestão do cuidado (Brasil, 2023). Sua utilização é condição para o acesso a diversos incentivos financeiros do Previne Brasil, evidenciando sua centralidade na política de informatização da APS.

O SISAB, por sua vez, atua como repositório e articulador dos dados gerados pelas equipes, consolidando informações relativas à produção assistencial, à composição das equipes e ao cumprimento de metas pactuadas. Ele subsidia a formulação de políticas públicas, o monitoramento de desempenho e a alocação de recursos financeiros aos municípios (Brasil, 2025). A extração periódica de dados por meio desse sistema é essencial para manter a regularidade do financiamento federal e para assegurar a transparência da gestão em saúde.

O e-Gestor AB configura-se como uma plataforma de apoio à gestão descentralizada da APS, reunindo funcionalidades como adesão a programas, acompanhamento de indicadores, acesso a portarias e relatórios gerenciais. Ao disponibilizar painéis analíticos, documentos normativos e módulos de suporte institucional, o sistema atua como interface entre gestores locais e o Ministério da Saúde, promovendo maior integração entre as esferas de governo (Brasil, 2020; Giacomini et al., 2024).

Além dos sistemas nacionais, observa-se o desenvolvimento de plataformas complementares locais, voltadas à customização de rotinas administrativas e à ampliação da capacidade analítica das gestões municipais. Tais ferramentas, criadas por secretarias de saúde em parceria com universidades, empresas de tecnologia ou consórcios intermunicipais, visam suprir lacunas operacionais, como o gerenciamento de filas, o controle de estoque de insumos, o agendamento remoto e o monitoramento de condições crônicas (Silva; Oliveira, 2024). Esses dispositivos são particularmente relevantes em municípios com maior capacidade técnica e autonomia regulatória.

Outro componente em expansão são os painéis de monitoramento e as ferramentas de Business Intelligence (BI), que utilizam dados dos sistemas nacionais para compor visualizações analíticas e relatórios interativos voltados à avaliação do desempenho das equipes. Esses painéis permitem identificar tendências epidemiológicas, avaliar cobertura de serviços e priorizar ações conforme critérios de risco, contribuindo para uma gestão mais estratégica e responsiva (Instituto de Estudos para Políticas de Saúde, 2024; Lima; Pereira, 2023).

O uso de aplicativos móveis, tanto por profissionais quanto por usuários, também tem se expandido como solução para agilizar a comunicação, promover o autocuidado e otimizar os fluxos de atendimento. Aplicativos como Conecte SUS, e-SUS APS mobile e sistemas locais para notificação de agravos ou agendamento eletrônico ampliam o acesso à informação e fortalecem o vínculo entre os cidadãos e os serviços de saúde (Santos et al., 2023; Giacomini et al., 2024). Ao proporcionar maior interatividade e descentralização dos processos, essas tecnologias aproximam a gestão das realidades vividas nos territórios.

Contudo, a efetividade dessas ferramentas digitais está condicionada a fatores estruturais, como conectividade, disponibilidade de equipamentos, qualificação das equipes e cultura organizacional orientada à utilização de dados. A ausência de interoperabilidade entre sistemas, a duplicação de registros e as dificuldades de manutenção técnica comprometem o uso pleno dessas tecnologias em diversos municípios, especialmente os de pequeno porte ou com baixa densidade tecnológica (Universidade Federal de Goiás, 2022; Silva et al., 2024).

Assim, a implementação de ferramentas digitais na APS deve ser compreendida como parte de um processo mais amplo de transformação da gestão pública em saúde, no qual a tecnologia é mediadora, mas não substitui a necessidade de planejamento estratégico, participação social e compromisso com os princípios do SUS. A consolidação dessas tecnologias requer não apenas investimentos financeiros, mas também políticas intersetoriais que promovam infraestrutura adequada, suporte técnico contínuo e capacitação profissional permanente.

POLÍTICAS NACIONAIS E ESTRATÉGIAS DIGITAIS

A consolidação de políticas públicas voltadas à transformação digital do Sistema Único de Saúde (SUS) constitui um marco relevante na agenda nacional de modernização da gestão sanitária. Nesse sentido, destaca-se a Estratégia de Saúde Digital para o Brasil 2020–2028, elaborada pelo Ministério da Saúde com o objetivo de orientar ações coordenadas para a informatização dos serviços de saúde, assegurando a interoperabilidade entre sistemas, a proteção de dados pessoais e a qualificação da governança digital (Brasil, 2020). Trata-se de uma política transversal que busca integrar os diferentes níveis de atenção, com foco na resolutividade da Atenção Primária à Saúde (APS) e na centralidade do cidadão nos processos decisórios.

Essa estratégia propõe uma atuação estruturada em seis eixos: infraestrutura digital, gestão e governança, regulação e interoperabilidade, capacitação, inovação tecnológica e inteligência analítica. No âmbito da APS, a estratégia fomenta a ampliação do uso do Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC), o fortalecimento do Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB), o desenvolvimento de painéis de monitoramento e o estímulo à criação de aplicativos voltados à gestão local e à comunicação com a população (Brasil, 2020). Esses instrumentos visam promover maior integração entre os fluxos assistenciais e administrativos, além de subsidiar o planejamento baseado em dados.

Outra diretriz estruturante é a Política Nacional de Informação e Informática em Saúde (PNIIS), publicada em 2016, que estabeleceu os fundamentos da arquitetura informacional do SUS. A PNIIS definiu os princípios da padronização tecnológica, da interoperabilidade entre sistemas, da segurança da informação e da utilização ética dos dados em saúde, além de reconhecer a informação como bem público, essencial à garantia do direito à saúde e à transparência da gestão pública (Brasil, 2016). Essa política também destacou a importância da governança participativa e da descentralização das ações informacionais, especialmente no nível municipal.

Ambas as iniciativas – a ESD e a PNIIS – convergem ao reconhecer a necessidade de um ecossistema digital robusto, ético e interoperável, orientado por padrões nacionais de segurança e qualidade. Elas também compartilham o entendimento de que a transformação digital não se limita à aquisição de tecnologias, mas exige mudança cultural, investimento em infraestrutura, formação de competências digitais e fortalecimento institucional das gestões locais (Instituto Veredas, 2023; Giacomini et al., 2024). Essa abordagem visa garantir que as ferramentas digitais não sejam apenas recursos operacionais, mas instrumentos efetivos de governança e planejamento sanitário.

Além dessas políticas estruturantes, diversas normativas e diretrizes operacionais foram elaboradas para regulamentar a utilização de sistemas e plataformas digitais no SUS. Destacam-se, entre elas, as portarias do programa Informatiza APS, que definem parâmetros mínimos de infraestrutura tecnológica para as Unidades Básicas de Saúde, e as fichas do Previne Brasil, que padronizam o registro e o monitoramento dos indicadores de desempenho das equipes (Brasil, 2023). Tais documentos orientam os municípios quanto à adoção de sistemas compatíveis, ao fluxo de envio de dados e à vinculação entre resultados assistenciais e financiamento federal.

Importa mencionar, ainda, o papel dos painéis públicos e repositórios institucionais desenvolvidos pelo Ministério da Saúde, como o Painel e-SUS APS, o e-Gestor AB e o Portal de Transparência, que disponibilizam informações analíticas sobre cobertura, desempenho, adesão a programas e recursos aplicados. Esses painéis operam como mecanismos de controle social e accountability, permitindo à sociedade civil e aos órgãos de fiscalização acompanhar a implementação das políticas públicas (TCU, 2017; Lima; Pereira, 2023).

Nesse cenário, as políticas nacionais de digitalização da saúde têm desempenhado papel normativo e indutor, oferecendo diretrizes técnicas, financiamento e suporte institucional para os entes subnacionais. No entanto, a efetividade dessas políticas depende da capacidade de articulação federativa e da existência de condições materiais, técnicas e humanas nos municípios, especialmente os de menor porte e com baixa densidade tecnológica (Universidade Federal de Goiás, 2022; Santos et al., 2023). A desigualdade na distribuição da infraestrutura digital continua a representar um desafio significativo à consolidação de uma governança eletrônica equitativa.

Portanto, compreender as políticas e estratégias nacionais de digitalização da saúde é fundamental para analisar a implementação concreta das ferramentas digitais nos territórios. Elas fornecem o marco institucional que orienta a ação pública, mas sua materialização exige análise documental crítica, identificação de lacunas e proposição de estratégias que considerem as realidades locais. Este artigo se insere nesse esforço analítico, examinando como os municípios têm operado, adaptado ou tensionado essas diretrizes na gestão cotidiana da APS.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

A análise documental permitiu o levantamento sistemático das principais ferramentas digitais utilizadas pelas redes municipais de saúde para apoiar a gestão da Atenção Primária à Saúde (APS). Observou-se um padrão recorrente na adoção de sistemas oficiais do Ministério da Saúde, em especial o Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC), o Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB), o e-Gestor AB e o Painel e-SUS APS. Tais plataformas compõem a espinha dorsal da informatização da APS no Brasil, conforme demonstrado no Quadro 1.

Quadro 1 – Ferramentas Digitais nas Redes Municipais de Saúde (2017–2025)

Fonte: Elaboração própria a partir de análise documental (2025).

A concentração de ferramentas desenvolvidas pelo Ministério da Saúde evidencia a centralidade da política federal na estruturação da governança digital da APS, ainda que sua efetivação dependa da capacidade operacional dos entes municipais. A integração entre essas plataformas possibilita o acompanhamento sistemático de indicadores, a organização do processo de trabalho das equipes e a qualificação da informação para a tomada de decisão. Contudo, a análise também revelou a presença complementar de soluções locais, como aplicativos regionais de monitoramento, desenvolvidos por consórcios intermunicipais ou secretarias municipais com maior capacidade técnica. Esses instrumentos costumam atender demandas específicas dos territórios, adaptando funcionalidades às realidades locais e ampliando o escopo de uso das tecnologias para além do que é ofertado pelos sistemas federais. Esse arranjo híbrido, embora promissor, também impõe desafios de interoperabilidade e padronização, especialmente em contextos onde coexistem múltiplos sistemas sem integração plena.

A difusão dessas ferramentas ocorre em paralelo à adoção de sistemas locais customizados, desenvolvidos por consórcios regionais ou iniciativas municipais próprias, sobretudo em capitais e grandes cidades. Além disso, identificou-se o uso de aplicativos móveis de geolocalização, monitoramento de visitas domiciliares e registro em campo, os quais têm se consolidado como mecanismos relevantes de apoio à atuação das equipes.

Quanto aos documentos normativos mais citados, destaca-se a Carteira de Serviços da APS, que estabelece os padrões mínimos de oferta assistencial nas Unidades Básicas de Saúde (UBS), bem como as fichas do programa Previne Brasil e as Portarias vinculadas ao Programa Informatiza APS. Esses instrumentos orientam tanto a configuração dos serviços quanto os critérios de financiamento por desempenho, conforme indicado no Quadro 2.

Quadro 2 – Protocolos e Diretrizes Mais Citados nos Documentos Analisados

Fonte: Elaboração própria com base nos documentos coletados (2025).

A recorrência desses documentos normativos nas fontes analisadas revela o papel central das diretrizes federais na indução de padrões operacionais para a Atenção Primária à Saúde. A Carteira de Serviços da APS, por exemplo, não apenas define o escopo mínimo de ações ofertadas pelas equipes, mas também serve como base para a organização da rotina assistencial e para a avaliação de desempenho dos municípios. As fichas do Previne Brasil, por sua vez, conectam diretamente os resultados das ações em saúde aos critérios de financiamento, tornando-se instrumento-chave na gestão por resultados. Já as portarias do Informatiza APS orientam os processos de aquisição, implantação e uso de tecnologias nas UBS, reforçando o alinhamento entre informatização e política de custeio. A presença de normativas locais, ainda que em menor número, indica tentativas de adaptação das diretrizes nacionais às especificidades dos territórios. No entanto, a fragmentação de abordagens e a escassez de regulamentações técnicas próprias nos municípios apontam para a persistente dependência de normativas federais como principal referência para a governança digital da APS.

A convergência entre as diretrizes nacionais e os sistemas utilizados evidencia uma tentativa de integração entre normatização, tecnologia e gestão por resultados. No entanto, a implementação dessas ferramentas digitais ainda encontra obstáculos importantes. Foram identificadas barreiras de natureza técnica e estrutural, como problemas de interoperabilidade entre sistemas locais e nacionais, fragilidades de infraestrutura, baixa conectividade em áreas remotas e deficiências na capacitação profissional. Tais limitações comprometem a consistência dos dados e a efetividade do monitoramento, conforme descrito no Quadro 3.

Quadro 3 – Barreiras e Potencialidades na Implementação da Governança Eletrônica

Fonte: Elaboração própria a partir da análise qualitativa dos documentos (2025).

As barreiras identificadas na análise documental revelam que a consolidação da governança eletrônica na APS depende de condições estruturais e operacionais ainda desigualmente distribuídas entre os municípios brasileiros. A interoperabilidade limitada entre sistemas locais e plataformas nacionais compromete a fluidez da informação, dificultando a consolidação de bases de dados integradas, essenciais para o planejamento e a avaliação em saúde. A precariedade da infraestrutura tecnológica, como a escassez de equipamentos e a baixa conectividade, especialmente em áreas remotas, constitui outro entrave relevante para a informatização em larga escala.

Apesar dessas limitações, as potencialidades observadas nos documentos apontam caminhos possíveis para o fortalecimento da gestão digital. Em municípios com maior capacidade instalada, verificou-se a expansão de Unidades Básicas de Saúde informatizadas, a implantação de pontos de acesso digital e o uso de ferramentas de monitoramento em tempo real. Ademais, a oferta crescente de cursos de capacitação em formato de ensino a distância (EAD) tem contribuído para a qualificação técnica das equipes, promovendo uma cultura de uso de dados na rotina de gestão. Esses avanços, embora ainda incipientes em muitas localidades, demonstram que a governança eletrônica pode se constituir em instrumento eficaz de coordenação, desde que acompanhada por políticas públicas que considerem as disparidades territoriais e promovam a equidade federativa.

Apesar dos entraves, observam-se importantes potencialidades nas experiências municipais analisadas. A digitalização tem favorecido a racionalização de fluxos de trabalho, a padronização de rotinas e o monitoramento mais ágil dos indicadores, o que fortalece a capacidade responsiva das equipes e qualifica o processo decisório no âmbito local. Essas evidências indicam que, quando adequadamente implantadas, as ferramentas digitais contribuem significativamente para a consolidação da governança eletrônica na APS.

Por fim, a discussão sobre a maturidade digital dos municípios revela um cenário desigual. Enquanto algumas localidades já operam com alto grau de integração tecnológica, outras ainda enfrentam dificuldades básicas de acesso à conectividade e estrutura mínima. Tal heterogeneidade aponta para a necessidade de políticas públicas mais sensíveis às realidades locais e capazes de fomentar a equidade federativa no processo de informatização do SUS.

A análise documental evidenciou marcadas disparidades na maturidade digital entre os municípios brasileiros, refletindo diferentes estágios de adoção e uso das tecnologias na gestão da Atenção Primária à Saúde (APS). Municípios com maior capacidade técnica e recursos financeiros implementam sistemas mais robustos e integrados, com uso consolidado de ferramentas como o Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC), o e-Gestor AB e painéis de Business Intelligence (BI). Esses territórios demonstram maior articulação com as estratégias nacionais de digitalização e desenvolvem práticas de gestão baseadas em dados e monitoramento em tempo real (Brasil, 2020; Santos et al., 2023).

Em contraste, diversos municípios de pequeno porte ou situados em regiões com baixa infraestrutura digital ainda enfrentam barreiras estruturais significativas, como acesso precário à internet, obsolescência de equipamentos e ausência de pessoal qualificado para operar os sistemas. Essa assimetria compromete não apenas a coleta e o uso de dados, mas também a efetividade dos protocolos assistenciais e a capacidade de coordenação do cuidado, gerando um ciclo de ineficiência que dificulta o fortalecimento da APS (Silva et al., 2024; Instituto de Estudos para Políticas de Saúde, 2024).

A heterogeneidade observada reforça a urgência de políticas públicas que considerem as especificidades locais, promovendo suporte técnico, financiamento diferenciado e estratégias de regionalização que facilitem o compartilhamento de soluções. A ampliação da interoperabilidade entre plataformas e a flexibilização dos modelos de governança digital são medidas que podem favorecer a inclusão tecnológica e mitigar as desigualdades na implementação dos sistemas de informação em saúde (Giacomini et al., 2024; Lima; Pereira, 2023).

O estudo aponta que a maturidade digital dos municípios não deve ser avaliada apenas em termos de infraestrutura tecnológica, mas também pela capacidade institucional de integrar dados, formular políticas com base em evidências e articular redes de atenção com foco na resolutividade. A consolidação de uma governança digital federativa exige, portanto, investimento contínuo em qualificação profissional, inovação institucional e fortalecimento da capacidade gestora local, elementos indispensáveis à sustentabilidade da APS no Brasil (Ferreira; Oliveira, 2024; Universidade Federal de Goiás, 2022).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo evidenciou que as ferramentas digitais vêm desempenhando um papel crescente na qualificação da gestão da Atenção Primária à Saúde (APS) nos municípios brasileiros. A adoção de sistemas como o Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC), o Sistema de Informação em Saúde para a APS (SISAB) e o e-Gestor AB tem contribuído para aprimorar a organização dos processos de trabalho, ampliar a rastreabilidade das ações e promover maior controle sobre metas e indicadores pactuados. Tais instrumentos permitem a centralização de dados, a padronização de rotinas assistenciais e a racionalização dos fluxos de informação, o que fortalece a capacidade gestora local e reforça o princípio da resolutividade no âmbito da APS.

Apesar desses avanços, o levantamento documental revelou importantes limitações estruturais e técnicas que comprometem a efetividade plena dos sistemas implantados. Dentre os principais entraves, destacam-se a ausência de interoperabilidade entre plataformas locais e nacionais, a conectividade precária em áreas remotas, a escassez de equipamentos adequados e a carência de formação continuada para os profissionais envolvidos na gestão e no uso das ferramentas digitais. Esses fatores, combinados, geram descontinuidade na coleta de dados, dificultam a utilização estratégica das informações e limitam o alcance da governança eletrônica como instrumento de planejamento e avaliação.

Nesse sentido, os achados da pesquisa apontam para a necessidade de formulação de políticas públicas que superem as disparidades entre os entes federativos, com investimentos direcionados à infraestrutura tecnológica, à interoperabilidade dos sistemas e à qualificação técnica das equipes. Políticas de indução federativa, acompanhadas de suporte técnico e financeiro continuado, são essenciais para consolidar um modelo de gestão digital que respeite as especificidades locais, ao mesmo tempo em que assegure padrões mínimos de eficiência, segurança e transparência no manejo da informação em saúde.

Por fim, o mapeamento das ferramentas digitais em uso nas redes municipais configura-se como uma base empírica relevante para o aprimoramento das políticas nacionais de saúde digital. Ao revelar as práticas efetivamente implementadas nos territórios, suas dificuldades e potenciais, o estudo contribui para a construção de estratégias mais responsivas e orientadas à realidade dos gestores locais. Reforça-se, assim, a importância da governança eletrônica como eixo estruturante da APS e vetor de fortalecimento do Sistema Único de Saúde.

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