INTRODUÇÃO

Ao longo do desenvolvimento da Administração Pública e, sobretudo nas últimas décadas do século XX, o tema da reforma administrativa tem figurado na agenda política de numerosos governos em nações industrializadas, provocando uma série abrangente de mudanças no sistema administrativo, vinculadas a variados modelos de gestão pública, que configuram uma resposta às transformações no papel e nas ideias sobre o Estado (Rocha, 2001). 

De um modelo de Estado Produtor/Autoritário, passamos para um Estado Regulador/Financiador e, mais recentemente, para um Estado Colaborador/Negociador. O primeiro restringia sua função ao indispensável — o Estado Liberal —, com ênfase exclusiva na preservação do sistema político e na garantia dos direitos individuais de seus cidadãos, permanecendo em vigor até o término da Segunda Guerra Mundial (1945).

Após o fim da guerra, constata-se um crescimento da Administração Pública (AP), alicerçado em uma concepção de Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State, com a finalidade de atender às demandas urgentes de reconstrução do período pós-guerra. Em seguida, inicia-se uma etapa que se sobrepõe às primeiras crises econômicas globais nos anos 1970, desencadeadas pelo aumento dos preços do petróleo em 1973 e 1979, cujas consequências imediatas incluíram uma desaceleração econômica, acompanhada de uma crise fiscal e da elevação do déficit público (Araújo, 2000; Denhardt, 2000; Pollitt, 1990; Silvestre, 2010). 

Frente a esses marcos históricos e às respostas econômicas, os Estados se viram obrigados a direcionar esforços para reavaliar a AP (Administração Pública) e o próprio modelo estatal, que passou a incorporar uma perspectiva gerencial — o Estado Neoliberal —, acompanhada pela transformação da AP em uma Administração Pública Gerencial. Por fim, no início dos anos 1990, registra-se uma reação à equiparação entre gestão pública e privada, sendo a terminologia predominante substituída pelo conceito de Modelo de Governança.

Entre as diversas mudanças, destaca-se o surgimento do conceito de Nova Gestão Pública (NGP), que se estabelece como um paradigma renovador na Administração Pública. Com efeito, a NGP e o modelo fundamentado no setor privado passaram a ocupar uma posição central no processo de reestruturação do setor público (PETERS, 2015). 

Esse paradigma administrativo, embora englobe um conjunto relativamente bem definido de ideias, apresenta um volume significativo de diretrizes frequentemente imprecisas. Muitas dessas indefinições e contradições (Hesse, Hood E Peters, 2002) têm origem na característica singular do setor público, com seus múltiplos valores e exigências variadas. Nesse sentido, a NGP é descrita como “(…) uma agenda de reforma, mas também um emblema de mudança e até mesmo um mito” (Suleiman, 2003, p. 123).

Essa nova abordagem de gestão da Administração Pública (AP) nos leva a ponderar sobre certas dimensões, cuja transformação e aplicação podem gerar um trade-off aparentemente (ir)reconciliável (!). É em torno dessas dimensões e dos desafios que delas derivam que se organiza o presente ensaio: i) eficiência e sua eventual conciliação (ou não) com outros valores igualmente essenciais em um Estado democrático, como igualdade, justiça social, proteção dos direitos humanos e demais garantias constitucionais. 

Esse modelo inicial predominou no início da década de 1980, com o objetivo de aproximar a AP do setor privado, uma vez que a administração pública era muitas vezes vista como parte do problema e não como parte da solução. A prioridade dada à eficiência pode ser segmentada em dois períodos – o primeiro, iniciado com a eleição de Margaret Thatcher em 1974, foi caracterizado pela introdução da Financial Management Initiative.

O segundo está relacionado a um movimento de privatização de natureza rigorosa, igualmente liderado pela referida primeira-ministra britânica (Araújo, 2004; Rocha, 2001; Silvestre, 2010); ii) reorganização das estruturas administrativas e abertura dos monopólios públicos tradicionais, possibilitando a criação de novos modelos institucionais para suprir as demandas coletivas. 

Verifica-se uma redução das grandes entidades organizadas verticalmente (downsizing), priorizando maior flexibilidade, menor uniformidade, maior descentralização, aumento da responsabilidade estratégica e financeira, além da ampliação da terceirização. Essa segunda perspectiva foi significativamente influenciada pelas reformas realizadas no Reino Unido, principalmente no campo da descentralização, conforme descrito no relatório Improving Management in Government – Next Steps (Araújo, 2004; Rocha, 2001; Silvestre, 2010).

Essas duas primeiras dimensões (também ocasionalmente denominadas fases de evolução da NGP) indicam um esforço para otimizar as operações da Administração Pública, reestruturando-a e substituindo-a por métodos de gestão mais independentes e flexíveis. Contudo, o espírito competitivo subjacente, a fragmentação das estruturas administrativas, as transformações nas configurações organizacionais e a implementação de mecanismos de mercado trarão grandes desafios para as áreas administrativa e política; iii) a dimensão da busca pela excelência evidencia a aplicação na Administração Pública da Teoria da Escola das Relações Humanas, que enfatiza a cultura organizacional, rejeita a abordagem racionalista e a ênfase nos três “e’s” (economia, eficiência e eficácia), refletindo grande interesse pela gestão da mudança e inovação.

Essa variante também tem origem na inspiração e nas ações britânicas, especialmente no Citizen Charter; e, por último, iv) serviço público, com a criação de uma nova interação entre a Administração e os Cidadãos. Essa variante reflete a fusão das ideias de gestão pública e privada, influenciadas por modelos como a Gestão da Qualidade Total e a Learning Organization (Araújo, 2004; Rocha, 2001; Silvestre, 2010). As duas últimas etapas revelam uma preocupação cultural e resultam do esgotamento da ênfase nos critérios de eficiência e eficácia no processo de reforma (Rocha, 2003). 

Nesse cenário, os cidadãos passam a ser parte integrante do processo de reforma, atuando como avaliadores da qualidade dos bens e serviços prestados pela Administração Pública. Dessa forma, a maior flexibilidade na gestão, a discricionariedade na atuação e a fragmentação das estruturas trouxeram uma série de desafios relacionados à supervisão, coordenação, responsabilização, legitimidade e transparência.

A NOVA ABORDAGEM DA GESTÃO PÚBLICA: CONTEXTO HISTÓRICO

Refletindo sobre as palavras de Araújo, pode-se concluir que o aparecimento da reforma do setor público sob a orientação da NGP teve várias origens e também consequências. Nos anos recentes, a agenda da reforma administrativa nos países desenvolvidos tem sido caracterizada pela falência das instituições em gerenciar a crise fiscal e pelas pressões contra a expansão do Estado, mencionadas anteriormente. A verdade é que os modelos tradicionais de organização e entrega de serviços públicos não foram capazes de inovar nem superar a crise. Além disso, a classe política da época estava decidida a reduzir as dimensões do Estado por meio de políticas de corte de despesas. A ideia era fazer menos (ou, pelo menos, de forma mais eficaz), sem abdicar de uma série de direitos sociais já conquistados, favorecendo o aparecimento do mercado.

As origens dessa reforma estão vinculadas ao governo do partido conservador britânico, eleito em 1979 e chefiado por Thatcher (Ferlie e Fitzgerald, 2002). É nesse contexto que emerge a ideologia do New Right, que defende a adoção de mercados livres e a desconcentração e descentralização das burocracias públicas. Hood (1994) destaca que o New Right argumenta que as privatizações promovem a eficiência econômica, geralmente como resposta às “falhas do Estado” e não às “falhas do mercado”. 

A perspectiva de Pollitt (Thompson, 1997) também segue essa linha, ao afirmar que a reforma gerencial no setor público representa a vitória da política conservadora, com Margaret Thatcher à frente na Europa e Ronald Reagan nos Estados Unidos. Além disso, a perda de credibilidade nas organizações públicas e as expectativas dos cidadãos em relação à qualidade dos serviços públicos estimularam uma revisão da Administração Pública. Dessa forma, os governos estavam, por um lado, empenhados em controlar rigorosamente os gastos públicos e, por outro, em reconquistar a confiança da população e aprimorar a qualidade dos serviços prestados (Pollitt et al. 2001).

Como destaca Araújo (2004), o campo disciplinar do modelo gerencial é amplo e variado, surgindo como uma junção de várias teorias e práticas. Dessa forma, a abordagem da reforma administrativa, sob a influência do paradigma da NGP, pode ser compreendida: i) pela Teoria da Escolha Pública, que argumenta que os burocratas, movidos por interesses próprios e egoístas, buscam expandir seus orçamentos com o intuito de manter suas organizações e posições (Hood, 1991; Lane, 2005; Mccourt, 2002; Pollit E Bouckaert 2004). 

Assim, o comportamento egoísta desses indivíduos é considerado a principal fonte de ineficiência e desperdício nos serviços públicos; ii) a Escola de Chicago, por outro lado, propõe a não intervenção do Estado na economia, favorecendo os mercados, uma vez que acredita que, por meio da competição que os caracteriza, os mercados são mais eficientes na distribuição de recursos (Lane, 2005).

A ideia dos pensadores neoliberais, como Milton Friedman, fundamenta-se no conceito da mão invisível do mercado (Smith, 1923); iii) em seguida, emerge a Teoria da Agência e a economia da informação, que organiza a noção de que os participantes organizacionais, ao desenvolverem suas relações, adotam um processo de negociação, sendo esse comportamento influenciado pela qualidade e pela informação que cada parte envolvida na negociação detém (Lane, 2005; Mccourt, 2002); iv) relacionada a isso, a Teoria do Principal-Agente concentra-se no mecanismo de descentralização e na interação entre os indivíduos, determinando a presença de acordos entre o Principal (compreendido como o Governo) e o Agente (compreendido como a organização pública ou privada) (Hood, 1991; LIGEL, 1999); v) no Managerialismo, defende-se a adoção das práticas de gestão do setor privado no setor público (Lane, 2005), com Thomas Peters e Robert Waterman (1982) sendo alguns de seus principais expoentes (Rocha, 2001).

O Managerialismo vê o aumento constante da produtividade como a chave para o progresso social. A administração é uma função separada e distinta, com um papel essencial no planejamento, execução e avaliação das melhorias necessárias para a produtividade; vi) a Sociedade das Redes, por meio da interação entre os diversos agentes sociais, examina os ganhos que as diferentes contribuições podem proporcionar. 

Ela apoia a intervenção governamental por meio de colaborações com entidades externas, em um ambiente de confiança e colaboração; vii) a Teoria dos Custos de Transação, proposta pelo Novo Institucionalismo Econômico, defende que as organizações existem para diminuir os custos de contratação, de forma que, quando esses custos forem baixos, o gestor deve optar pela terceirização, enquanto, na falta dessa condição, a integração vertical seria mais indicada (Hood, 1991; Liegl, 1999).

Conforme Ronald Coase (1960), quando os direitos de propriedade estão claramente estabelecidos, os custos de transação são reduzidos e a concorrência e a informação são perfeitas, é possível alcançar uma distribuição eficiente de recursos por meio da negociação entre as partes envolvidas, sem a necessidade de intervenção estatal e independentemente de quem seja o detentor desses direitos. De acordo com o Novo Institucionalismo Econômico, as formas tradicionais de fornecimento de serviços públicos não apresentam um sistema de incentivos que promova a eficiência; viii) na gestão pública (Hood, 1991; Liegl, 1999); e, finalmente, mas não menos importante, ix) na administração científica (Hood, 1991).

Embora existam potencialidades na implementação da NGP, relacionadas às razões que justificam seu desenvolvimento, como: i) grandes limitações nos recursos financeiros do Estado, em razão do elevado volume de gastos públicos; ii) transformações nos governos que trouxeram novas perspectivas (liberais e neoliberais) sobre o funcionamento da Administração Pública; iii) e a conexão direta entre a eficiência na gestão do setor público e a economia nacional, não podemos ignorar os problemas associados a ela, na forma de desafios que, novamente, levaram a uma reavaliação da Administração Pública e da forma de gerenciar os assuntos públicos.

Pollitt e Bouckaert (2000) alertam para o fato de que a NGP gera contradições, compensações, restrições e dilemas na gestão pública, como, por exemplo: controlar os gastos públicos vs melhorar a eficiência dos serviços públicos; responsabilizar o governo vs privatizar; motivar os funcionários e promover a transformação cultural vs enfraquecer a estabilidade no emprego e reduzir a escala das organizações; melhorar a qualidade dos serviços vs cortar despesas; aumentar o controle político sobre a burocracia vs proporcionar maior autonomia para a gestão vs capacitar os usuários dos serviços públicos; fragmentar as estruturas da administração pública criando agências com funções específicas (especialização) vs melhorar a coordenação entre as áreas. 

Por fim, mas não menos importante, a relação dos cidadãos com a Administração Pública está sendo limitada a uma função de mercado. De acordo com Thomas Dienfenbach (2009, p. 906), a NGP resultou na atual “desvalorização de bens e serviços públicos, de princípios éticos de governança pública, de valores morais e de uma cultura do setor público em uma escala tão ampla que, de fato, possui implicações históricas”. 

ANÁLISE DA EVOLUÇÃO GESTACIONAL

A NGP de Christopher Hood (1991), no artigo “A Public Management for All Seasons?”, constitui a expressão mais evidente do modelo de reforma gerencial, cujas características ele reconhece nos países que implementaram a NGP. Essas características envolvem o fortalecimento da administração profissional no setor público, a adoção de critérios e métricas de desempenho bem definidos, a ênfase na supervisão dos resultados, em vez dos processos, desafiando a lógica organizacional Weberiana, a mudança para a descentralização das grandes entidades do setor público, com o princípio de que “o pequeno é bonito”, a promoção de uma maior concorrência dentro do setor público, a preponderância dos modelos e práticas de gestão do setor privado (substituindo abordagens militares e adotando métodos de gestão do setor privado já validados) e, finalmente, a ênfase na disciplina e na eficiência no uso dos recursos, ou seja, “fazer mais com menos”.

Ainda assim, aquele amplamente reconhecido como o criador da NGP, sob uma ótica mais pragmática, resume as críticas ao modelo, afirmando que a NGP carece de base teórica, sendo uma “casca vazia”, cuja consequência imediata tem sido o aumento significativo do número de fiscalizadores orçamentários e de desempenho, sem a correspondente melhoria nos serviços públicos, como têm percebido os cidadãos, cada vez mais exigentes e participativos no processo político decisório. 

Além disso, o managerialismo que a sustenta tem sido empregado para promover interesses individuais, refletindo-se na formação de uma elite de novos gestores públicos, com privilégios muito mais elevados do que os dos antigos administradores. Por fim, deve ser entendido como um modelo de gestão pública com origem britânica, difícil de ser replicado em outras estruturas e culturas administrativas (Rocha, 2010).

Mulgan (1998), ao estudar a reforma administrativa na Austrália, nota que a implementação da NGP intensificou a politização dos postos altos da Administração Pública Australiana, transformando-a no que ele chama de “Novo Sistema de Benefícios”. Quanto aos funcionários em geral, observa-se uma subordinação a uma política de sujeição a interesses particulares, com indícios de “redução de quadro de pessoal”, resultando em desmotivação dos recursos e queda na eficiência e qualidade dos serviços públicos (Kearney & Hays 1996). 

Outra questão importante é a responsabilidade dos gestores, gerando a dúvida sobre a quem devem prestar contas de seu desempenho. Ao poder político? Ou aos consumidores (cidadãos entendidos como clientes), em relação aos quais se avalia a qualidade dos serviços? (Barberis, 1998). Como menciona David Marquand (cit Apple 2005, p. 18), “médicos e enfermeiros não ‘comercializam’ serviços médicos (…) policiais não ‘geram’ a ordem pública”, de modo que forçar essas relações por meio de um modelo de mercado quebra a ética do serviço, enfraquece as instituições que o representam e subverte a ideia de cidadania. 

De acordo com Pollitt (1990), as principais limitações desse modelo surgem da ausência de realismo e análise crítica de valor, ou seja, a ênfase nos três E’s (economia, eficiência e eficácia) enfraquece outros valores, como justiça e participação cidadã, entre outros.

ASPECTOS DA EFICIÊNCIA E BENEFÍCIOS DA GESTÃO PÚBLICA

A atuação do Estado na economia é conferida e legitimada por meio do voto universal e livre, com o objetivo de suprir as necessidades coletivas daqueles que escolheram seus representantes (Silvestre, 2010). A eficiência, definida como a proporção entre os recursos utilizados (entradas) e os resultados obtidos (saídas), constitui um dos pilares teóricos dessa intervenção, conforme estabelecido no artigo 81, alínea c, da Constituição da República Portuguesa: “assegurar a plena utilização das forças produtivas, designadamente zelando pela eficiência do setor público”. Da mesma forma, a promoção da equidade se apresenta como outra justificativa fundamental para essa intervenção. (Portugal, 1976)

No entanto, embora os indivíduos sejam moralmente iguais, o mesmo não se aplica no campo factual, descritivo e empírico (DAHL, 1996). Tal realidade levanta questões cruciais: qual é a conexão entre eficiência e equidade? Qual a importância relativa de cada uma na definição das escolhas públicas? Essas duas visões contrastantes (enfoque econômico versus enfoque social) têm sido alvo de ampla discussão – envolvendo a Escola de Cambridge e a Escola de Chicago – em uma tentativa de harmonização.

De acordo com a ideologia política e econômica predominante à época, a administração e o Estado enquanto produtores, assim como o serviço público como modelo de operação, eram considerados sistemas intrinsecamente ineficientes, pois não estavam sujeitos às sanções impostas pelo mercado (Ouellet, 1987). Nesse contexto, “a passividade não leva à falência”, dado que o financiamento ocorre por meio do orçamento público.

É nesse cenário de economia pós-keynesiana que o movimento de privatização ganha relevância, com a finalidade de aumentar a eficácia das políticas públicas. Os objetivos desse processo incluem a redução do déficit estatal, a otimização dos retornos financeiros sobre os recursos aplicados, a dissolução de monopólios sindicais e, por fim, a ideal aproximação dos serviços aos consumidores, isto é, aos cidadãos.

Entretanto, é crucial destacar que o processo de privatização enfrenta desafios significativos e, em determinadas situações, pode acarretar efeitos adversos. Entre esses impactos, sobressaem: i) a desmotivação dos funcionários públicos, que resulta na diminuição do desempenho organizacional; ii) o uso extensivo de contratos, dificultando o monitoramento dos processos licitatórios e possibilitando casos de corrupção; iii) a perda de controle sobre a quantidade e a qualidade dos bens e serviços fornecidos; iv) o fortalecimento do poder das elites econômicas; v) a redução do foco no bem coletivo, com as necessidades sociais sendo secundarizadas em prol da busca por lucros; vi) e a inadequada distribuição dos recursos naturais (Silvestre, 2010).

Conforme Denhardt (1995), as metas das empresas privadas diferem substancialmente das do setor público. Assim, mesmo que o governo recorra a estratégias como a terceirização ou privatização, é fundamental assegurar o respeito aos direitos constitucionais e aos princípios democráticos. Nesse contexto, Araújo (2000) argumenta que, embora não representem uma solução definitiva para a reforma da Administração Pública, os contratos e os quase-mercados podem ser instrumentos úteis, desde que sejam aplicados com discernimento e prudência.

Ressalta-se ainda que a prioridade dada aos resultados na Administração Pública, sob a influência do modelo gerencial, envolve diversos movimentos associados: descentralização, desregulação e delegação. A descentralização torna-se fundamental para que os gestores intermediários possam tomar decisões direcionadas ao cumprimento das metas estabelecidas. Com isso, os poderes locais e regionais ganham maior autonomia e responsabilidade na gestão de suas respectivas áreas.

Em relação à desregulação, considera-se que os gestores devem ter liberdade para gerir os recursos financeiros e humanos sob sua supervisão. Por fim, destaca-se a importância da delegação de atribuições, afastando os agentes políticos do gerenciamento e da execução das políticas e programas públicos, após a tomada de decisão.

Dessa maneira, verifica-se uma mudança no papel desempenhado pelos ministros, que deixam de administrar estruturas hierárquicas para focar na gestão de contratos. O controle que exercem passa a ser orientado pelos resultados, avaliados com base em métricas e relatórios de desempenho (Rocha, 2001; 2010).

ANÁLISE DAS ESTRUTURAS DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

Conclui-se que a reforma administrativa, sob a influência da Nova Gestão Pública (NGP), gerou uma expansão complexa e diversificada de organizações, cujas interações passaram a ser configuradas em um modelo de rede. Essa estrutura, que substituiu a tradicional hierarquia vertical, representou uma transformação significativa na governança, mas também trouxe novos desafios. Na prática, isso resultou em uma mudança na abordagem tradicional de cima para baixo na execução e controle das políticas públicas. A estrutura hierárquica foi desmantelada, dando lugar a uma clara distinção entre o processo de formulação e a execução das políticas.

Conforme Smith (1999), as agências e outras entidades autônomas surgidas nesse contexto tendem a consolidar a separação entre política e administração. Ademais, a responsabilidade pela execução das políticas foi transferida para gestores, modificando a maneira como o controle e a avaliação são realizados nos serviços públicos. Nesse ambiente, os ministros encarregados das reformas administrativas enfrentaram um impasse: de um lado, buscavam exercer maior controle sobre a burocracia e seus programas; de outro, reconheciam os benefícios de descentralizar atribuições e se posicionar “acima” das dificuldades operacionais e dos problemas cotidianos.

Em síntese, “a doutrina da NGP sustenta que a descentralização é positiva (…), mas também que o fortalecimento do controle político, a responsabilização e a revitalização do poder do consumidor são indispensáveis” (Pollitt E Bouckaert, 2011, p. 164).

Dessa forma, o modelo de agência concentrou a reforma nas questões institucionais, deslocando o foco do indivíduo para os efeitos institucionais (Araújo, 1998). Por um lado, observou-se a diminuição das atividades diretas do Estado, por meio de serviços e empresas públicas, enquanto, por outro lado, houve a transferência ou expansão de outras funções com o uso de prestadores privados, cuja regulamentação ocorre através de um equilíbrio entre a legislação estatal e as dinâmicas de mercado. 

Exemplos disso incluem o competitive tendering ou contracting out (Araújo, 1998). Sob a perspectiva do princípio da subsidiariedade, houve a descentralização de mecanismos como a orçamentação de quadros e a delegação de responsabilidades para níveis locais e regionais de governo (Pollitt & Bouckaert, 2011). Entretanto, a responsabilidade pela reforma mais radical na estrutura do governo central é atribuída à iniciativa Next Steps, no Reino Unido, iniciada em 1988. 

Dessa forma, foram criados serviços quase-autônomos, responsáveis pela sua própria operação, concedendo à gestão considerável liberdade para tomada de decisões. As ideias britânicas foram posteriormente defendidas nos EUA por Osborne e Gaebler no livro Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector (1992).

A agência, descrita como “uma unidade executiva que presta um serviço ao governo” (Rocha, 2000), caracteriza-se por uma desagregação profunda e autonomia nas funções (Andersen & Torsteinsen, 2017). Em outras palavras, a agência se afasta da rigidez administrativa comum nas organizações públicas convencionais. Trata-se de “ramificações ministeriais” que operam de maneira independente do ministério de origem, sendo responsáveis por realizar uma missão específica, cujo financiamento é garantido pelo orçamento público. 

Contudo, é importante observar que as particularidades históricas, políticas, administrativas e culturais de cada país geraram uma diversidade de agências. Segundo Pollitt et al. (2000), “o que se verifica é que cada país molda a ideia de agência conforme seu próprio sistema”. Nos Estados Unidos, são conhecidas como “performance-based organizations“, no Canadá como “special operating agencies” e, em Portugal, os institutos públicos (e suas variantes com a criação de organizações autônomas) se aproximam das agências britânicas (Rocha, 2011).

Assim, as motivações para a criação de agências estão associadas a: i) a melhoria do desempenho por meio da especialização na realização de uma tarefa específica; ii) a intenção de separar essas unidades do poder político, assegurando uma gestão profissional orientada para resultados, bem como a flexibilidade necessária na administração e a capacidade de inovação; iii) a definição clara do responsável pela totalidade organizacional, sem negligenciar o essencial controle individual; iv) a busca por maior eficiência e eficácia por meio da especialização das unidades e seus colaboradores; v) e, por fim, mas não menos relevante, o fenômeno da ‘moda’ (Araújo, 2000; Silvestre, 2010). 

Apesar das vantagens mencionadas, a fragmentação no fornecimento de serviços gerou uma nova configuração institucional, na qual a auto-organização e a coordenação entre organizações se tornaram aspectos essenciais. Nesse contexto, é importante lembrar a contribuição de Lawrence e Lorsch para a Teoria Contingencial, com os conceitos de diferenciação (necessária) e integração (necessária). 

Conforme os autores, “à medida que os sistemas crescem em tamanho, eles se desmembram em partes, e o funcionamento dessas partes separadas deve ser integrado para que o sistema completo seja viável” (Lawrence & Lorsch, 1967). A presença de diversos participantes interdependentes envolvidos no fornecimento de serviços provocou uma mudança nas atividades por meio de redes, “caracterizada pela confiança e pelo ajuste mútuo” (Rhodes, 1997). Em outras palavras, “encontrar um equilíbrio estável parece difícil de alcançar. Em vez disso, há um processo contínuo de negociação entre os dois níveis” (Andersen E Torsteinsen, 2017, p. 730).

Nesse cenário, a teoria da agência apresenta um conjunto de explicações sobre a complexa relação de troca entre as partes – principal e agente – em contextos nos quais as organizações estritamente de mercado não são aplicáveis. Em uma situação ideal, com informação perfeita e irrestrita, seria simples para o principal acompanhar e controlar o desempenho do agente, além de definir um conjunto de punições e incentivos. 

Contudo, em muitas circunstâncias, é o agente quem possui mais informações, pois é sobre ele que recai o conhecimento relacionado à tecnologia necessária para a produção de bens e serviços. Segundo a teoria citada, a relação desigual entre as partes (principal e agente) é marcada pela assimetria de informação, favorecendo o agente, pelo “desencontro” ou até mesmo pelo conflito de interesses entre as partes envolvidas, além de comportamentos egoístas e oportunistas dos agentes, gerando custos mais elevados para o principal (Araújo, 2000; Greiling, 2005; Silvestre, 2010). 

Assim, o fenômeno de agenciamento envolve riscos de ações ocultas (Silvestre, 2010), como, por exemplo, riscos de arbitrariedade e/ou abuso discricionário do poder, apropriação indevida por parte dos políticos, falta de clareza sobre os resultados e/ou impactos, ausência de representação dos custos, comportamentos incrementais, autonomia do agente, responsabilidade por eventos ou outros fatores que impactam o agente, além da colisão entre as partes (Lane, 2005). Entretanto, de acordo com Lane (2005), além da ação oculta, as agências públicas podem tender ao surgimento de clientelismo e corporativismo, o que coloca em risco o sistema de mérito.

Em relação à transformação das estruturas organizacionais, também é relevante destacar que “a fragmentação destrói a memória institucional (…), [gerando] relações competitivas, ignorando as relações cooperativas” (Araújo, 2007, p. 8). Na prática, isso esvazia o capital social, alterando o espírito coletivo e o ethos público. 

Além disso, de acordo com Diefenbach (2009), em sua análise sobre o “lado sombrio da gestão gerencialista”, constata-se que a grande maioria dos empregados experimentou um aumento na carga de trabalho e no estresse, devido à redução na satisfação no trabalho, em decorrência de regimes mais rígidos de gestão, monitoramento, controle e supervisão. 

Outra explicação vem de Farrel e Morris (2005), que, ao abordarem o elevado índice de rotatividade, afirmam que as organizações precisam passar por processos de “reinício” e focar no desenvolvimento de relações estáveis e confiáveis. Em outras palavras, há uma perda considerável de conhecimento adquirido por meio da experiência prática. O Estado, ao descentralizar e contratar, perde o conhecimento do terreno, que é fundamental para o processo de retroalimentação na formulação de políticas (Easton, 1965).

Não será, portanto, desproporcional afirmar que a Administração Pós-Burocrática decorre da Nova Gestão Pública (NGP), uma vez que esta introduziu novas abordagens, princípios administrativos, incentivo ao uso de mecanismos de mercado, privatização, estímulo à concorrência e a criação de unidades de pequeno porte com propósitos específicos. 

A estrutura unificada que oferecia bens e serviços foi substituída por uma multiplicidade de organizações, o que Christensen e Lagraed (2007) chamam de Estado “supermercado”. Dessa maneira, a fragmentação da Administração Pública, por meio da criação de agências, resultou na ausência de coordenação, surgimento de novas formas de regulação e, consequentemente, na criação de agências reguladoras, ou seja, mais uma forma de descentralização. 

A fragmentação compromete a memória institucional, impossibilitando que questões sociais de grande complexidade sejam tratadas de forma segmentada e compartimentada. Muitas políticas públicas são transversais, envolvendo ações em diversas áreas setoriais, o que exige uma visão global e uma ação integrada. Nesse contexto, emerge a necessidade de promover a coordenação por meio de iniciativas que visem a integração dessas estruturas. Como afirmam Christensen e Lagraed (2007), “promover a integração no topo e na base para assegurar uma atuação coordenada entre e dentro das políticas públicas”.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Certamente, há questões complexas que estão surgindo e que demandam o desenvolvimento de novas habilidades para guiar a adaptação da gestão pública a um novo modelo de governança. Os reformadores não conseguiram entender que a AP é um empreendimento único – os sistemas de gestão pública prestam serviços à sociedade e consolidam valores de governança (Araújo, 2007). 

O governo é um agente essencial, indiscutivelmente o mais relevante no processo de conduzir a sociedade para novas direções, por isso, neste contexto, podemos discutir os desafios de um Novo Serviço Público, que visa garantir uma AP (Administração Pública) aberta, acessível, orientada para atender os cidadãos e criar oportunidades para o exercício da cidadania, cujos princípios, conforme Denhardt (2000), seriam: servir em vez de comandar; o interesse público como propósito, não como subproduto; pensar estrategicamente, agir democraticamente; atender aos cidadãos, não aos consumidores; a responsabilização é complexa; valorizar as pessoas, não apenas a produtividade; e, priorizar a cidadania e o serviço público em vez do empreendedorismo.

Atualmente, estamos assistindo à desvalorização, ou até mesmo à extinção, de bens e serviços públicos, bem como à perda do espírito do serviço público em uma dimensão global (Maesschalck 2004; Kirkpatrick et al. 2005). A quantificação e monetização desconsideram, reduzem, prejudicam ou até aniquilam outros valores, como o sentimento de missão e interesse público, que são fundamentais para o compromisso com a imparcialidade, igualdade social, integridade, justiça, equidade, valores comunitários, a particularidade de cada situação individual, as concepções socio-filosóficas de cidadania, representação, neutralidade, bem-estar social e justiça (Hoggett 1996; Haque 1999; Kirkpatrick et al. 2005; Brookfield 2005). 

No entanto, acredita-se que, embora as teorias sobre igualdade distributiva e eficiência na alocação de recursos apresentem visões diferentes sobre o modelo de estado de bem-estar, é possível conciliar igualdade e desempenho econômico. Embora isso possa parecer idealista, acredito que existem maneiras de uma sociedade assegurar estabilidade econômica, arrecadação justa de impostos, promover investimentos e incentivar o crescimento econômico e a distribuição equitativa da riqueza.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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